時  間：2016年4月19日 20:00-20:45

 

　　地  點：互聯(lián)網+政務（精英群）微信群

 

　　專  家：夏樂

 

　　主  題：管促結合推動政府數(shù)據開放

 

 

 

　　長期專注于互聯(lián)網+政務、數(shù)據開放等領域研究，在電子政務發(fā)展規(guī)劃、政府網站規(guī)劃方面具有豐富的實戰(zhàn)經驗，先后參與了中央網信辦、中國政府網、騰訊研究院等多個部委和機構的相關信息化項目。

 

 

　　2015年8月31日，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據發(fā)展行動綱要》，其中明確指出"要加快政府數(shù)據開放共享，推動資源整合，提升治理能力"，并且提出在2018年底之前，建成國家政府數(shù)據統(tǒng)一開放平臺，2020年底之前逐步實現(xiàn)民生保障服務相關領域的政府數(shù)據集向社會開放的目標。此外，《十三五規(guī)劃綱要》里也提出要實施國家大數(shù)據戰(zhàn)略，加快政府數(shù)據開放共享。

 

 

　?。?）兩者的共同點

 

　　都是政府主導的工作。兩者都是需要政府統(tǒng)籌規(guī)劃，各級各部門協(xié)調聯(lián)動才能推動的工作。

 

　　都需要各級財政的大力支持。由于是一項長期工作，所以不管是平臺建設，還是日常的維護，都離不開財政的支持。

 

　　信息公開是結果公開，數(shù)據開放是過程公開。數(shù)據開放是在信息公開工作的基礎上，為提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，所進行的進一步深化。

 

　?。?）兩者的區(qū)別

 

　　開放目的不同。信息公開主要是滿足公眾的知情權，目的是為了打造透明政府和陽光政府；而數(shù)據開放主要是滿足公眾的使用權，目的是為了促進信息消費，支撐大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新，促進產業(yè)轉型升級，推動社會治理創(chuàng)新。

 

　　開放的內容不同。《信息公開條例》第一章"總則"的第二條對政府信息有了規(guī)定，"政府信息"是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。所以說信息公開，公開的是大家都能看得懂的信息，比如政策規(guī)劃、財政信息等；而數(shù)據開放，開放的是數(shù)據集，是政務部門和公共服務企事業(yè)單位依據職能在社會公共管理和服務活動中產生的、具有公共性和基礎性的、能夠滿足社會公眾生產生活需要并為社會經濟發(fā)展做出貢獻的數(shù)據，如測繪數(shù)據、氣象數(shù)據和交通數(shù)據等。

 

　　開放的主體不同。信息公開的主體主要是政府機關，這在信息公開條例當中有明確規(guī)定。而數(shù)據開放的主體應該主要是那些政府部門下屬的公共服務企事業(yè)單位和市政公用企事業(yè)單位，因為這些單位才是與民生相關的數(shù)據真正的持有者，也是各類數(shù)據庫的實際建設和運維者。

 

　　使用主體不同。信息公開的內容大多是反映行政機關機構設置、職能和辦事程序等情況，其使用主體多是政府工作人員，以及需要了解政府辦事流程、相關政策的企業(yè)或個人；而數(shù)據開放的使用主體應該主要聚焦于那些通過獲取數(shù)據直接進行使用或從事各種服務開發(fā)的機構或個人，他們是各類信息服務企業(yè)和大數(shù)據專業(yè)人才和科研院所人員等。

 

 

　　第一，明確組織機構，確定工作目標和任務。首先應明確數(shù)據開放工作的主管機構和工作機構，確定其工作職責，尤其是數(shù)據開放主管機構，要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用解決重點難點問題，推動工作落實?！缎畔⒐_條例》里規(guī)定了各級政府辦公廳或其指定的機構負責信息公開的推進、指導、協(xié)調和監(jiān)督工作。客觀來講數(shù)據開放這件事比信息公開的難度更大，亟待解決的新問題也更多。將來不管是辦公廳這條線來推，還是網信部門來推，或者是組建專門的大數(shù)據機構來推，都需要一個強有力的組織體系發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用。這項任務有兩個工作要點，一是加強頂層設計，制定中長期發(fā)展規(guī)劃；二是要制定政府數(shù)據開放工作制度。

 

　　第二，確定開放的邊界與內容。首先要梳理資源清單，明確開放邊界。要把數(shù)據資源當作是一種資產進行規(guī)范管理，通過對已有數(shù)據的梳理，一是對本部門的政府數(shù)據持有情況做個摸底；二是對數(shù)據的涉密和非涉密情況進行界定，確定哪些數(shù)據可以開放；三是確定由哪些部門負責管理和開放哪些數(shù)據資源，為下一步實施數(shù)據開放工作做準備。這項任務的工作要點一是要建立部門數(shù)據資源清單；二是制定政府數(shù)據資源管理辦法。

 

　　其次要充分調研用戶需求，明確開放內容。通過對相關政府部門、企業(yè)、科研機構、大數(shù)據技術人員等進行調研，了解用戶的需求，以需求為導向，在可開放的邊界范圍內，結合國家相關政策文件，確定首批開放的內容，建立開放指南和開放目錄。后期根據社會使用成效和持續(xù)不斷的開放需求定期更新完善開放目錄，調整開放的內容。這項任務的工作要點是編制政府數(shù)據開放指南和開放目錄。

 

　　第三，規(guī)定開放的方式和程序。首先，根據開放內容的梳理情況估算政府數(shù)據開放的存儲和功能等需求，建立統(tǒng)一的政府數(shù)據開放平臺，各級各單位按需使用。可以考慮按照淘寶的模式打造成一個全國的數(shù)據開放統(tǒng)一平臺，作為各級政府推動數(shù)據開放的著力點，既作為數(shù)據開放機構開放數(shù)據資源的窗口，又作為數(shù)據使用機構及個人獲取數(shù)據資源的橋梁，還能成為各級管理機構管理、督促、考核數(shù)據開放共享績效的渠道。這項任務的工作要點是政府數(shù)據開放平臺設計。

 

　　其次，要建立健全服務體系，明確服務的機構和職責，明確服務的內容和流程，一方面為各數(shù)據開放部門提供培訓和技術支撐，方便其開放數(shù)據資源；另一方面為數(shù)據使用機構及個人提供優(yōu)質服務，方便其獲取數(shù)據資源。這項任務的工作要點是服務體系的設計。最后，依托開放平臺有序開放政府數(shù)據。按照開放目錄中規(guī)定的開放內容和時間，在服務體系保障下，通過平臺開放數(shù)據資源。

 

　　第四，加強監(jiān)督和保障。首先是立法保障，應建立健全相關法律法規(guī)、工作機制和制度規(guī)范。完善政府信息公開條例，或出臺新的大數(shù)據發(fā)展條例。應通過法律的出臺對數(shù)據資源開放機構的責任界定、是否收費和數(shù)據資源再利用許可等進行規(guī)定，使得公共數(shù)據資源開放工作有法可依。然后應建立健全公共數(shù)據資源主動開放工作機制、依申請開放受理機制等相關機制，制定公共數(shù)據資源開放工作考核制度、社會評議制度、保密審查制度和責任追究制度等相關制度，保障數(shù)據開放工作有效開展。這項任務的工作要點是建立健全相應工作機制、制定各項保障制度。

 

　　再者是要引導社會再利用。筆者認為這才是數(shù)據開放工作和信息公開工作的最大的區(qū)別。信息公開工作其實把公開目錄里規(guī)定的各項信息公開后工作就算做完了，但數(shù)據開放不是，所以數(shù)據從產生，到向社會開放，再到被開發(fā)利用產生了價值，才算是完成了政府數(shù)據開放的全流程，應該站在產業(yè)發(fā)展的高度來考慮數(shù)據開放這件事。因此，應制定鼓勵政策，探索實踐政府推動、市場運作、社會參與的發(fā)展新模式，鼓勵建立數(shù)據資源再利用平臺，允許對數(shù)據資源和相關應用進行交易，引導社會對數(shù)據資源的再利用，以實際成效促進數(shù)據資源不斷開放，形成良性循環(huán)。這項任務的工作要點是制定大數(shù)據產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

 

　　第五，建立健全評估評價體系。一方面對數(shù)據開放情況評估。通過對比各開放機構的開放計劃和實際開放情況，對比社會申請開放的需求和各單位的響應情況及滿足程度等，對各部門的政府數(shù)據開放工作執(zhí)行情況進行評估，以評促開放。另一方面是對再利用的成效進行評估。通過對政府部門、企業(yè)和科研機構和社會公眾等使用群體進行調研，對數(shù)據資源的再利用成效進行評估。對政府數(shù)據開放工作進行總結和糾偏，促進此項工作的科學有效性和可持續(xù)性，以評促發(fā)展。這項任務的工作要點是設計評估指標，開展評估工作。

 

 

　　以用戶為中心開展政府數(shù)據開放工作。要優(yōu)先開放高價值的數(shù)據集。信息公開這些年取得了很大的成就，但客觀來說還存在一定的問題，其中一個問題就是還沒有很好地從用戶的角度出發(fā)，有些地方或部門往往都是從政府自身的角度出發(fā)來開展信息公開工作，沒有很好地理清用戶需求，通常公開的是"我"想給的，而不是"你"想要的，而且依申請公開的渠道建立不通暢。這樣導致的一個結果就是，雖然開放了大量的政府信息，但是很多信息基本上是無人關注，或者是關注度很低，這樣也造成了一定的資源浪費。

 

　　將來政府數(shù)據開放不僅僅是開放幾條信息的事，而是會動到各家單位的數(shù)據庫，如果不以用戶為中心，不管用戶有沒有這方面的需求，一上來就求大求全，全面開放數(shù)據，很有可能會造成更大的資源浪費。所以政府數(shù)據開放應是一個增量先行，分布實施，不斷迭代、滾動開放的過程。先期應圍繞與民生需求相關的領域，開放高價值的數(shù)據集。

 

　　管促結合推動公共信息資源開放共享。先是要管，要建立有效的體制機制，加強管理，有效推進政府數(shù)據資源的開放共享。再就是促，一是建立免責機制，免除開放機構在數(shù)據資源被再利用后產生不良后果所帶來的責任，從而減輕開放機構的心理負擔，促使開放機構敢于開放所持有的數(shù)據資源；二是建立激勵機制，規(guī)定開放機構對基于本單位開放的數(shù)據資源所產生的增值服務享有優(yōu)先使用權，以增加開放機構的積極性；三是應大力鼓勵、引導社會對數(shù)據資源的再利用，繁榮信息經濟，并不斷地提出新的開放需求，從而形成一個良性的循環(huán)。

 

　　建立優(yōu)質的服務體系。這些服務機構主要針對于這些數(shù)據開放機構提供優(yōu)質服務，開發(fā)多種工具，讓這些開放機構能夠便捷地開展此項工作。

 

　　開展評估評測。引入社會第三方，通過技術和人工相結合的手段，對各地開展此項工作的成效進行評估，以評促建，來推進這項工作落到實處。