我們要冷靜地看待“大部制”改革，盡管這一管理模式在國外有比較成功的經(jīng)驗，但在我國現(xiàn)行的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都值得我們關注。如，實行“大部制”管理后，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機制？在執(zhí)政黨的機構(gòu)設置方面，如何與政府的“大部制”進行對接，不重復、不重疊？還比如，在“大部制”管理模式下，作為國家權(quán)力機關的人大應該在機構(gòu)的建設方面，如何加強對大部權(quán)力的監(jiān)督和控制？在具體推進的過程中，“大部制”改革是一步到位，還是逐步改革，首先選擇在哪些領域改革？等等，所有這些問題，都是我們需要認真思考的。

　　四大難點

　　第一，如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運行機制，為“大部制”改革后對權(quán)力的監(jiān)督提供保障。深入學習十七大報告，其中提到“大部制”改革時，確立了“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”改革方向，這就意味著“大部制”的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約的，是要在此基礎上建立權(quán)力機構(gòu)和運行機制的。“大部制”可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部門專門行使決策權(quán)，有些部門專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部門專門行使監(jiān)督權(quán)。二是在一個“大部制”內(nèi)部，機構(gòu)的功能要進行分化，有些機構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)。比如《政府采購法》頒布實施后，財政部是政府采購政策制定機構(gòu)，但不是執(zhí)行機構(gòu)。執(zhí)行權(quán)交給國務院機關事務管理局代管的國務院政府采購中心。這樣就把決策和執(zhí)行分開了。

　　在進行上述改革時，是否要把調(diào)整、整合政府的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、事業(yè)單位改革，特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進行統(tǒng)一的考慮。也就是說，要把有些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)改革為決策機構(gòu)，把有行政職能的事業(yè)單位改革為執(zhí)行機構(gòu)或者法定機構(gòu)。只有這樣，才能實現(xiàn)功能的整體分化，確立起權(quán)力的結(jié)構(gòu)性約束機制。當然對“大部制”的約束監(jiān)督，更值得我們關注的還是如何從外部對其進行監(jiān)督。實踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是外部的監(jiān)督，

　　第二，“大部制”能不能有效遏制部門利益，也成為最關鍵的問題之一。“大部制”機構(gòu)設置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態(tài)來加以抑制。過去部門之間職能交叉，決策周期長，制定成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”，導致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。有人擔心，“大部制”改革可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果一個部門變?yōu)橐粋€超級部，權(quán)力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難。

　　第三，“大部制”改革可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革推進，真正的“大部制”也許很難確立。從更深層次來看，“大部制”改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接，這個問題非常關鍵。比如文化部、廣電局與中宣部的關系，公安部、安全部、司法部與政法委的關系，中組部與人事部的管理等。過去這些年來，我們把中紀委與監(jiān)察部合署辦公，聯(lián)動作戰(zhàn)，成效顯著，如何進一步整合黨政部門，也許是下一步“大部制”改革中應該思考的問題。從這個意義上說，應該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)上進行調(diào)整，也許更具有長遠性。

　　第四，“大部制”改革的策略和方法也至關重要。應該看到，“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年來被強化的部門利益。如在去年的“兩會”期間，有人建議將衛(wèi)生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務院中醫(yī)藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。不管這樣的動議能否被采納，但這明顯的是一種“大部制”的思維。另外，“大部制”內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)如何設置，權(quán)力如何劃分？我們過去畢竟沒有這方面經(jīng)驗，所以改革的策略和方法就顯得很重要。中國的“大部制”改革很難一步到位，而應該是一個循序漸進的過程。首先應該選擇那些職能交叉突出、涉及公眾的服務對象廣泛，外部呼聲比較大的部門開始，然后逐步擴大，而且一定要把結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能的定位進行有機的結(jié)合。

　　三大成功條件

　　認真學習黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署、要求，以及〈國務院機構(gòu)改革方案〉精神，這次行政體制改革的成功，至少需要幾個條件：

　　一是要制定出一個好的總體改革方案。中國過去行政體制改革中最大問題之一，就是缺乏整體規(guī)劃，有明顯的頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的問題。而且改革的整體方案不具備權(quán)威性和長期性。以至于到現(xiàn)在，我們政府的整體組織架構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)，依然還沒有相對穩(wěn)定，形成一種有效的治理結(jié)構(gòu)。一個明顯的例子是，作為一個大國的政府，我們的政府組成部門究竟應該保持一個什么樣的數(shù)量，主要應集中哪些領域，如何盡早使其相對能夠法定化，所有這些重要問題至今仍然沒有答案，甚至從決策層面沒有進行深入系統(tǒng)的分析、論證和比較，這就使我們的歷次行政管理體制改革必然帶有“人為”而不是“法治”的色彩。因此，這次行政管理體制改革成功的條件之一，就是要制定一個行政體制改革的總體規(guī)劃，要明確未來中國行政管理體制的組織結(jié)構(gòu)，政務部門、社會事務部門、經(jīng)濟事務管理的總體數(shù)量，決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)管部門的法律關系等。

　　必須抓緊制定行政管理體制改革總體方案。加強對行政管理體制改革的總體戰(zhàn)略研究，增強行政管理體制改革的整體性、系統(tǒng)性與連續(xù)性。研究行政管理體制改革在全面建設小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會中的戰(zhàn)略地位，研究行政管理體制改革措施與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、社會管理體制改革的措施相配套，科學確定行政體制改革總體目標、中長期目標與近期目標，明確行政管理體制改革的基本任務與工作重點，積極穩(wěn)妥地推進行政管理體制改革。如果不能對這些關系政府管理組織架構(gòu)、規(guī)則、程序、運行機制等重要問題做出總體規(guī)劃，就很難使改革取得突破性進展。

　　二是在權(quán)力的約束和制約方面取得突破。中國政府管理目前面臨的重要問題，就在于至今我們?nèi)匀粵]有確立起、甚至沒有找到一種十分有效的對公共權(quán)力的約束和制約機制。這些年來，少數(shù)黨政部門、領導人，甚至一些高級領導人之所以出現(xiàn)嚴重的貪污腐敗都與此有關。這不僅嚴重影響了政府的公信力，也給國家和人民的利益造成嚴重危害。過去歷次行政管理體制改革，我們也很重視對政府權(quán)力的制約，但腐敗的繼續(xù)孳生、蔓延，也給即將開始的這一次改革提出了新的課題。

　　就目前政府權(quán)力運行的突出問題而言，行政體制改革最關鍵的要解決三個問題：一是如何從政府權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)上，真正建立起決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的目標，這就意味著我們要改變傳統(tǒng)的一些思維，要在政府權(quán)力的組織架構(gòu)上有比較大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并使其逐步走向法定化；二是如何有效地制約和約束部門利益，解決目前包括事業(yè)單位在內(nèi)的公共部門普遍利益泛化的問題，從長遠來看，如果我們的政府部門不能從根本上克服與民爭利和公共政策制定中的公平、公正的問題，以及規(guī)范政府行為的問題，就不能說我們已經(jīng)找到了對公權(quán)力的有效制約的途徑。三是在行政體制改革中，建立權(quán)力制約機制，必須有政治體制層面改革的配合，如果沒有更重要的政治層面改革的推進，行政體制改革是很難孤軍深入的。

　　第三，要把握好改革的節(jié)奏。應該看到，中國的“大部制”改革不可能一蹴而就，必須遵循循序漸進的推進策略，在認真試點的基礎上逐步推行。從國務院機構(gòu)方案來看，也體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥的策略。比如新組建的工業(yè)與信息化部、交通部與運輸部、人力資源與社會保障部、住房與城鄉(xiāng)建設部以及環(huán)境保護部等，不僅體現(xiàn)了“大部制”改革是思路，而且突出了解決民生問題、強化政府的社會管理和公共服務的特點，在這些重點領域率先進行整合，既反映了政府管理目前面臨的一些突出問題，也體現(xiàn)重要解決這些問題的決心。這樣的推行策略，無疑為今后進一步深化行政管理體制改革，奠定了重要的基礎。