2008年6月28日，第二屆中國電子政務(wù)高峰論壇暨北京大學(xué)信息管理博士論壇在在北京大學(xué)圖書館隆重舉行。北京大學(xué)信息管理系教授賴茂生發(fā)表題為《信息公開與信息資源開發(fā)利用》的主題演講，本文根據(jù)現(xiàn)場演講整理而成。
有關(guān)政府信息公開與信息資源開發(fā)利用的問題，我主要從這樣四點(diǎn)簡單說一說自己的一些觀點(diǎn)：一個(gè)是意義，第二是推動作用，第三是對條例的實(shí)施講一講個(gè)人的建議，最后就是談一談對政府信息公開目錄工作提一點(diǎn)建議。
有關(guān)政府信息公開的一些說法，一些報(bào)告、演講、資料都很多，剛剛周漢華先生講了很多，也講的很好，包括高新民老師。我們和《數(shù)字圖書館論壇》雜志合作，也搞了一個(gè)專題，在上面介紹了國內(nèi)和國際上的一些做法、經(jīng)驗(yàn)、情況。大家可能拿到了這個(gè)雜志，過多的我不說了，在這里只想簡單談一下它的意義。
首先，政府信息公開條例的頒布和實(shí)施對于我們國家防止腐敗作用確實(shí)是很大，是我們過去多少年來一直受到忽視的一個(gè)做法。我們過去很多做法都是寄希望于一個(gè)行政手段，現(xiàn)在采用信息公開，邁出這一步非常的重要。政府處在公眾監(jiān)督之下，對防止腐敗有不可替代的作用。國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府的廉潔與政府信息公開有密切的聯(lián)系。剛才高老師和周漢華先生都提到了，像瑞典這樣的國家是最早提出這樣的立法，現(xiàn)在它在公開的程度上也很徹底，包括這些政府的官員公文每一筆花消，包括請人吃飯等等這些都是要公開的，是可以查到的。所以這樣一種充分的公開機(jī)制，充分的透明對保證政府的廉潔確實(shí)是有很好的作用。
第二，使公眾獲得了一定的知情權(quán)。我們政府信息公開條例，應(yīng)當(dāng)說是個(gè)巨大的進(jìn)步，但是也有一些停頓，就是它所賦予公民的知情權(quán)還是有一些限制，還是和國際上的接軌有一定的差距。但是至少我們現(xiàn)在公眾是可以查閱政府出臺的各種可能影響自己政治權(quán)益的政策信息，了解政府的意圖，防止政府暗地里制定一些秘密的法規(guī)，這樣體現(xiàn)以人為本，保證公民的權(quán)利是很重要的。
第三，設(shè)立了一種法律機(jī)制，這個(gè)周漢華先生已經(jīng)講了，我就不說了。
第四，有助于政府轉(zhuǎn)變行政理念和建設(shè)服務(wù)型政府。
第五，在條例的約束下政府發(fā)揮了一些原本不一定愿意披露的信息，這個(gè)對贏得公眾的信任，有助于完善政府工作，增強(qiáng)各類制度的合法性，都是很重要的。
最后一點(diǎn)就是為更加充分地開發(fā)利用政府信息資源提供了一種法律的保障。
第二方面，就是在推動作用方面，我想強(qiáng)調(diào)這樣幾點(diǎn)：
第一，從某種意義上講，政府的職能就是生產(chǎn)公共信息產(chǎn)品，包括各種政策，法律、規(guī)章、決定、計(jì)劃、指示、通告、報(bào)告會議記錄等等。我為什么列舉這些，就是我們現(xiàn)在要公開的不僅僅是一些法律法規(guī)、通知、通告等等，應(yīng)當(dāng)說要公開的東西還有很多。從類型上講，從國際上看，大概有這樣十幾類，我列舉的是13類、14類，像有的國家可能列舉了15類或者更多。想進(jìn)一步明確一下公開信息的類型，政府要通過這樣一些信息產(chǎn)品和相關(guān)的資源來去管理公共事務(wù)，這些產(chǎn)品既是一種行政資源，同時(shí)又是重要的公共信息資源。那么作為后者，它的價(jià)值，它的重要性表現(xiàn)在什么地方呢？這也是我們思考的，都說政府信息很重要，都很想獲得它，那么它的價(jià)值，它的重要性到底表現(xiàn)在哪兒。我去網(wǎng)上百度搜了一下，百度上真有這樣的提問，說政府信息的價(jià)值在哪兒，政府信息的重要性在哪兒？也有答案，但是能夠回答好的還是很少的。我認(rèn)為它的價(jià)值，一個(gè)就是它會涉及到我們每個(gè)人的利益，會對每個(gè)人都是有價(jià)值的，這是它的普遍性，和其他的信息相比，它的普遍性。那么比如像它可以用來指導(dǎo)我們?nèi)绾蝸砣カ@得各種權(quán)利，或者社會福利。我想這是它普遍價(jià)值的一個(gè)表現(xiàn)。那么還有一個(gè)是像公務(wù)員，他也需要從政府獲得一些報(bào)告和統(tǒng)計(jì)等等，滿足他們工作的需要，公務(wù)的需要。還有就是研究人員也往往需要借助于政府信息來去尋找研究機(jī)構(gòu)和合同等等，所以人們對政府信息的需求是多方面的。
第二點(diǎn)，我想強(qiáng)調(diào)的就是它為政府信息資源的社會化增值開發(fā)利用提供了必要條件，政府信息資源和社會化增值開發(fā)利用有了法律保障。所謂社會化就是說是社會上的各種力量，各種機(jī)構(gòu)，那么它都可以去做這種事情，過去不是這樣的，過去也做不到這樣，大家知道像我們的法律法規(guī)，不是任何一個(gè)出版社都能出版的，是指定的出版社才能夠出版。但是在國外，在一些國家來說它是明確規(guī)定，政府的各種文書資料，包括法律法規(guī)，除了可以有專門的機(jī)構(gòu)，政府認(rèn)可的出版機(jī)構(gòu)來出版，那么它對其他的民間的出版部門同樣敞開的，都是可以做的?，F(xiàn)在政府信息公開這個(gè)制度，對于破除這樣的限制是很有好處的。人們可以利用法律來去獲得政府信息資源。還有就是平等的機(jī)會可以獲得，那么在這之前我想在開發(fā)政府信息資源利用方面的機(jī)會應(yīng)當(dāng)說是不平等的，有種種的限制。
第三點(diǎn)，想強(qiáng)調(diào)的就是這項(xiàng)工作進(jìn)入到了制度化的階段。包括信息公開本身的制度化，也包括政府信息采集工作，政府信息分類管理，包括政府的信息獲取流程等等這些的制度化。
第四點(diǎn)就是它可以為公益性開發(fā)利用創(chuàng)造有利的條件。公益性的開發(fā)利用主要表現(xiàn)在政府部門可以向公眾提供更有效的公益性的信息服務(wù)，更重要的是使公益性的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)可以獲得和提供一切可以的政府信息資源。這個(gè)在條例里面有專門的規(guī)定。同時(shí)條例還將有力地推動各個(gè)領(lǐng)域信息資源的開發(fā)利用，公益性的開發(fā)利用，這個(gè)在條例的附則上有明確的規(guī)定。
第三方面，我想提一點(diǎn)關(guān)于條例實(shí)施的意見，這個(gè)也是通過這段時(shí)間研究這方面的問題，考察一下實(shí)際的情況想到的一些問題和說幾點(diǎn)看法。
第一點(diǎn)，要加大對條例的宣傳力度，采取各種方法來培育公眾的信息獲取意識和參與意識。各地信息公開應(yīng)當(dāng)說都很積極，但是實(shí)際反映出來的情況，或者說這種案例為什么差距這么大，我們做過一些小調(diào)查，就是問網(wǎng)上的熟人、朋友、親友，知道不知道這個(gè)條例，什么時(shí)候要出臺，什么時(shí)候要實(shí)施，它的主要內(nèi)容是什么，很遺憾，半數(shù)以上的都是不知道。這是在四月份的時(shí)候，就是馬上要實(shí)施了。所以我們這個(gè)條例的實(shí)施一定要加大宣傳的力度，培育公眾的意識。不能讓一些公眾還是覺得比較悲觀，應(yīng)該努力去培育一種意識。
還有就是實(shí)施的力度，監(jiān)督的力度，這個(gè)要加大，還有就是要出臺政策、開放資源、鼓勵(lì)社會力量廣泛參與?，F(xiàn)在我們資源實(shí)際上沒有做到真正的開放，政府信息資源沒有做到真正的開放。還有就是協(xié)調(diào)相關(guān)的一些法律法規(guī)來保障政府信息公開的充分性。要建立各種查閱政府信息的設(shè)施，雖然在條例上有些規(guī)定，但是真正能夠把它建設(shè)好，真正能夠很方便的向公眾公民提供查閱的服務(wù)，我想不努力去貫徹，不去建設(shè)是不可能的。那么還有就是要規(guī)劃和建設(shè)好政府的信息資源保存中心，我們在保存和管理方面這個(gè)制度我們沒有建立起來，剛才專家提到亂、找不到，這是一個(gè)大問題，要做好目錄編制工作。
下面重點(diǎn)談一下有關(guān)目錄編輯的一點(diǎn)建議。
第一點(diǎn)，就是在目錄體系建設(shè)過程當(dāng)中，我們不能照搬Internet網(wǎng)當(dāng)中一些目錄的概念，我為什么提出這樣的一個(gè)問題，因?yàn)槲覀兂雠_了有些國家標(biāo)準(zhǔn)，就是有關(guān)目錄體系建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，比較強(qiáng)調(diào)這樣一些東西，強(qiáng)調(diào)所謂目錄訪問協(xié)議等等這些，所以搞了半天會使人一頭霧水。為什么這個(gè)目錄編制的工作進(jìn)展比較緩慢呢？就是人為的把它搞得復(fù)雜化，有一些誤區(qū)在里面。Internet網(wǎng)上的目錄主要是支持相對簡單的事務(wù)處理，它不能提供隨機(jī)的存取訪問，而這個(gè)數(shù)據(jù)庫它是可以支持大量的各種各樣的事務(wù)處理工作，我們的政府信息公開目錄這個(gè)建設(shè)它是一個(gè)長期性的，重負(fù)荷的一種信息資源管理和服務(wù)工作，所以它選擇的應(yīng)該是數(shù)據(jù)庫或者是文件系統(tǒng)，而不應(yīng)該是目錄。在國外，像美國，它政府的信息的目錄編制已經(jīng)有很長的時(shí)間，專門有一個(gè)月刊式的目錄，這個(gè)GPO是美國聯(lián)邦政府出版局的簡稱，現(xiàn)在這個(gè)數(shù)據(jù)庫收錄有55萬多條記錄，這樣的數(shù)據(jù)庫在國內(nèi)和國外都是很高的。
我們國家中央政府，政府信息公開的專欄也開起來，到現(xiàn)在還是公開了很多的信息，那么去瀏覽它，查閱它，還是比較便利的。可以按類去瀏覽，它一些主要的元數(shù)據(jù)也可以顯示出來，可以利用這些元數(shù)據(jù)進(jìn)一步進(jìn)行檢索。同時(shí)它又可以直接鏈接到法律法規(guī)或者是公文的原文，這個(gè)應(yīng)當(dāng)說還是比較便利的。
第二點(diǎn)，目錄編制工作不是軟件工程，更多是一種信息內(nèi)容的描述和組織工作。我為什么提這樣一點(diǎn)呢？也是在以往的一些活動和交往當(dāng)中，也感覺到政府信息公開一提起來以后，一說要建目錄體系，那么很多軟件公司是非常積極的參與進(jìn)來，包括制定標(biāo)準(zhǔn)，包括制定規(guī)劃等等，把他們的積極性調(diào)動起來，來影響政府，所以有些政府他也不清楚應(yīng)該找誰做這樣的事情。把它看作好像都是像搞幾金工程那樣，我們認(rèn)為這里面有誤區(qū)。政府公開的信息它在目錄里面是跟那個(gè)不太一樣的。跟幾金工程不一樣的，所以重視的應(yīng)該是政府信息的描述和組織工作。
這里面有條例里的一些相關(guān)規(guī)定，一個(gè)是我們公開的到底是什么，雖然條例上說的是政府體系，那么它具體的表現(xiàn)是什么，是信息，還是記錄？還是什么？因?yàn)樾畔⑺懈鞣N各樣的表現(xiàn)形式和載體，那么我們現(xiàn)在公開的到底是什么。這個(gè)在條例里面，有比較簡單的提法，說以一定的形式記錄和保存的形式，這個(gè)還不是很明確的。國外有關(guān)這種法規(guī)它明確的規(guī)定是什么，比如說像美國信息資源法它規(guī)定的就是記錄，各種各樣的記錄，記錄下來，所以這個(gè)可能要明確。因?yàn)槲铱从行┑胤缴系囊恍┱畔⒐_目錄，那么它給出的就是信息的名稱，所謂信息的名稱到底是什么。還有就是按類去公布信息，不是具體的規(guī)定一個(gè)信息的記錄，這個(gè)也是跟條例的規(guī)定不太相符。還有就是信息公開的責(zé)任分工問題，在條例上明確的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制作的信息，誰制作誰公開，行政機(jī)關(guān)獲取的信息誰保存，誰公開，還有就是法律法規(guī)有規(guī)定的，你用規(guī)定的確定的公開，這樣具體來公開，由這三句話來去明確一些公開的責(zé)任分工。那么我們現(xiàn)在編輯目錄的時(shí)候是不是做到了這一點(diǎn)，在公開的時(shí)候是不是做到了這一點(diǎn)。
還有就是元數(shù)據(jù)標(biāo)記和分類標(biāo)引工具的問題，雖然我們現(xiàn)在有些標(biāo)準(zhǔn)也包含了分類的一些分類表，或者是元數(shù)據(jù)表也包含了，但是實(shí)際上貫徹的展開很難說，包括它的分類表，現(xiàn)在在一些政府部門公開的目錄里面還是把它作為一個(gè)參考使用的。如果不能很好的把它確定和規(guī)范下來，我想以后會留下很多的問題，比如說像分類問題，到底是按什么分類，按部門、按行業(yè)、按職能，還是按什么，因?yàn)楝F(xiàn)在我們看到參考的分類體系，存在不明確，不透明的問題。
第三點(diǎn)，目錄體系的建設(shè)不能和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)捆綁在一起，這一點(diǎn)也是需要注意的。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在各種政府部門都有自己的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，那么目錄體系不能跟它捆綁在一起進(jìn)行建設(shè)，因?yàn)樗且环N共性的，起支撐作用的這樣一種設(shè)施，是為各種業(yè)務(wù)，甚至是為你部門內(nèi)外的業(yè)務(wù)來提供支撐的。所以把這個(gè)目錄體系和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)不能捆在一起，如果捆在一起會妨礙政府信息的公開和建設(shè)。
第四，我們希望能夠盡快確定統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有政府信息資源描述的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，有不確定性，有的愿意多用一些元數(shù)據(jù)項(xiàng)目，有的少用，所以這方面應(yīng)該盡快的透明，規(guī)范化。
最后講一講要建立編目錄的規(guī)范，要抓培訓(xùn)。規(guī)范是一個(gè)質(zhì)量的保證，在目錄體系建設(shè)過程當(dāng)中它的規(guī)范主要包括流程的規(guī)范、工具的規(guī)范、還有質(zhì)量的規(guī)范，在流程規(guī)范方面，從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，主要是規(guī)范這樣幾點(diǎn)：第一，政府信息資產(chǎn)識別項(xiàng)，這個(gè)識別，就是哪些算是政府的信息資產(chǎn)，要識別，要處理，要把它弄清楚，到底這個(gè)部門或者政府有哪些信息資產(chǎn)。不管是可以公開的，還是不能公開的，到底有哪些。這個(gè)要識別，要確認(rèn)，要梳理。剛才講到美國政府信息資源的目錄做的已經(jīng)很不錯(cuò)了，但是美國人在研究政府信息收錄這方面也發(fā)現(xiàn)了很多的問題，發(fā)現(xiàn)了很多政府信息沒有在目錄里面反映出來，也有很多的溢漏。所以他們想辦法去彌補(bǔ)這樣的遺漏，或者把信息提供給用戶和公眾。還有就是描述方面，內(nèi)容描述，特征描述，還有目錄的組織，還有信息資產(chǎn)的保存和提供。這些都是編目流程里面必須解決的。
最后就是培訓(xùn)問題，我們認(rèn)為在目錄體系建設(shè)過程當(dāng)中，要注意培訓(xùn)有關(guān)目錄的概念、結(jié)構(gòu)、功能、編目規(guī)則，還有元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，資源描述的方法、流程，還有資源分類、標(biāo)準(zhǔn)、方法，資源檢索服務(wù)法。
還有資源整合策略，最后提到了資源整合，我再強(qiáng)調(diào)一下，現(xiàn)在都是按照大部門、小部門的公開來處理這些事情，實(shí)際上可能會有很多的重復(fù)交叉的，而這種重復(fù)交叉，這種分開處理，會給公眾和用戶帶來很多的不便，也會浪費(fèi)很多資源。所以我們現(xiàn)在抓目錄體系建設(shè)的時(shí)候，就要處理這種資源的整合問題，選擇好的整合的方案。
?。ù宋南底髡咴?008年中國電子政務(wù)高峰論壇的演講辭）
