2002年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了在我國信息化發(fā)展史上具有歷史意義的中辦發(fā)[2002]17號文件《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》，文件指出，要把電子政務(wù)建設(shè)作為今后一個時期我國信息化工作的重點，政府先行，帶動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展信息化。
在各地區(qū)、各部門不斷探索和艱苦實踐的基礎(chǔ)上，2006年3月，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了國信[2006]2號文件《國家電子政務(wù)總體框架》。曾培炎副總理指出：該文件使我國從戰(zhàn)略高度明確電子政務(wù)發(fā)展的思路、目標(biāo)和重點，為“十一五”期間的電子政務(wù)建設(shè)打下了重要基礎(chǔ)，是國家電子政務(wù)的骨架?？梢院敛豢浯蟮卣摂?，對《國家電子政務(wù)總體框架》文件精神理解的程度和貫徹落實的力度將決定我國“十一五”期間電子政務(wù)建設(shè)的績效與成敗。深入思考，特別是從近五年來的教訓(xùn)和挫折中總結(jié)和汲取經(jīng)驗，是深入領(lǐng)會和貫徹執(zhí)行《國家電子政務(wù)總體框架》文件精神的重要一環(huán)。
毋庸諱言， 17號文件所下達(dá)的一些建設(shè)任務(wù)沒有能夠按時完成，如電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)即是一例。是不是我們沒有條件完成文件所下達(dá)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)任務(wù)？答案是否定的。早在2000年以前，原國家計委即建成了覆蓋全國副省級的“縱向網(wǎng)”并得到了很好的應(yīng)用；國務(wù)院辦公廳也成功地組建了覆蓋全國副省級地方政府和國務(wù)院各部門的“全國政府系統(tǒng)專網(wǎng)”并應(yīng)用至今；海關(guān)總署、公安部、新華社等部門則更早地建立了覆蓋全國、功能復(fù)雜的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。是什么原因使電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)步履維艱？有人簡單地將原因歸結(jié)為管理體制問題。除此之外，還有什么值得深入步履艱難思考的問題嗎？辨析原因，找出對策，才可能在“十一五”期間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中取得跨越式的進(jìn)展。因為，五年來的實踐已經(jīng)給予了充分的啟示。
一、網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)界定無法回避
17號文件下發(fā)后，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)立即引起廣泛爭議。爭議的焦點是：“內(nèi)網(wǎng)”和“外網(wǎng)”如何界定和劃分？如何處理“內(nèi)網(wǎng)”在副省級政府網(wǎng)絡(luò)向下延伸時的“物理隔離”問題。近五年的實踐反復(fù)證明，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重要理念——“網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)界定”無法回避，避開網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)去搞網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和建設(shè)是行不通的。網(wǎng)絡(luò)具有性質(zhì)嗎？電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)如何界定？由于17號文件在“內(nèi)網(wǎng)”和“外網(wǎng)”的描述上沒有明確的定義，即沒有明確說明其本質(zhì)特征，才引發(fā)了長期的爭論，造成了建設(shè)指導(dǎo)思想上的混亂。
在我國，信息系統(tǒng)被劃分為涉密信息系統(tǒng)與非涉密信息系統(tǒng)兩大類。這里的“涉密”是指涉及國家秘密，做出這一界定的是國家保密局。網(wǎng)絡(luò)是信息系統(tǒng)的重要組成部分，涉密信息系統(tǒng)當(dāng)然應(yīng)包括網(wǎng)絡(luò)。由于保守國家秘密的需要，國家保密局對涉密信息系統(tǒng)使用的網(wǎng)絡(luò)有明確的技術(shù)與管理要求，使其能夠在運行中確保國家秘密。
在實際的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中，政務(wù)和政務(wù)信息運行其上。從信息安全保密的角度出發(fā)，毫無疑問，是否涉及國家秘密是政務(wù)與信息最突出、最重要的標(biāo)志性和特征性的性質(zhì)。因此，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不可能回避該網(wǎng)絡(luò)上運行的政務(wù)與信息是否涉及國家秘密這一重大原則問題。網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)正是由運行于其上的政務(wù)的性質(zhì)和政務(wù)信息的性質(zhì)決定的。政務(wù)和政務(wù)信息是否涉及國家秘密將決定支撐其運行的網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)、建設(shè)理念、運維模式與管理體制。
有一種觀點認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)必須按業(yè)務(wù)劃分，而不能按密級（即是否涉及國家秘密）來劃分。這種觀點看似有理，但五年來的實踐已經(jīng)充分證明其并不正確。首先，17號文件明確了跨黨委、人大、政府、政協(xié)等大系統(tǒng)的“內(nèi)網(wǎng)”建設(shè)任務(wù)，這些大系統(tǒng)各有各的業(yè)務(wù)，網(wǎng)絡(luò)必須按業(yè)務(wù)劃分豈不與此相悖？其二，事實是，建設(shè)和管理一個網(wǎng)絡(luò)從來就不是只為某種業(yè)務(wù)服務(wù)，而是為一定范圍內(nèi)的一批相同性質(zhì)的業(yè)務(wù)服務(wù)。除了按是否涉及國家秘密來界定這些業(yè)務(wù)外，還能有什么判定標(biāo)準(zhǔn)能夠簡明清晰地決定它們是否運行于同一個網(wǎng)絡(luò)上呢？其三，同種業(yè)務(wù)就能運行在同一個網(wǎng)絡(luò)上嗎？很明顯，涉及國家秘密的與非涉及國家秘密的同種業(yè)務(wù)、信息是不可能運行于同一網(wǎng)絡(luò)上的。因為，非涉密信息系統(tǒng)所在網(wǎng)絡(luò)可以與國際互聯(lián)網(wǎng)邏輯聯(lián)接，而涉密信息系統(tǒng)的卻絕不可以，對此國家保密局早有明文規(guī)定。即使在涉密信息系統(tǒng)中，完全相同的業(yè)務(wù)也必須受到密級的制約。例如，絕密文檔與機密級（含）以下的文檔管理系統(tǒng)在管理要求上差異巨大。國家保密局對絕密信息系統(tǒng)出臺了明確的建設(shè)、運行和管理標(biāo)準(zhǔn)，對其網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、網(wǎng)線種類、交換機接口、網(wǎng)絡(luò)布線規(guī)范、服務(wù)器防電磁輻射及數(shù)據(jù)存儲方式、身份驗證方法等都有著嚴(yán)格的、強制性的規(guī)定。國家密碼主管部門亦有相應(yīng)規(guī)定。因此，絕密信息系統(tǒng)不能運行于只符合機密級系統(tǒng)運行的網(wǎng)絡(luò)中。
總之，如果不按是否涉及國家秘密來界定網(wǎng)絡(luò)，我們建立的“內(nèi)網(wǎng)”、“業(yè)務(wù)網(wǎng)”、“核心網(wǎng)”、“骨干網(wǎng)”、“專網(wǎng)”、“外網(wǎng)”等林林總總、各具定義的網(wǎng)絡(luò)如何能夠弄得明白？如何得到有效整合？它們能夠回避運行其上的政務(wù)與信息是按密級劃分，并有運行環(huán)境要求這一鐵的事實嗎？它們能夠回避保守國家秘密這一重大原則問題嗎？
更為重要的是，為了貫徹《中華人民共和國保守國家秘密法》，作為護(hù)法機關(guān)的國家保密局，其工作職能和制定的法律法規(guī)、工作制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等都是針對涉及國家秘密的各個政務(wù)領(lǐng)域。對政府信息化而言，國家保密局對“涉密信息系統(tǒng)”的建設(shè)、管理具有法定的監(jiān)管和指導(dǎo)職能，制定了一系列行政法規(guī)、工作制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”沒有明確被界定為涉密信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，不但造成了國家保密局對這一覆蓋全國的跨大系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和管理職能被邊緣化和大大弱化，還使該網(wǎng)絡(luò)建設(shè)失去了從信息安全保密專業(yè)角度出發(fā)的戰(zhàn)略性、全局性、長遠(yuǎn)性和可持續(xù)性的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理。
讓我們設(shè)想一下，如果明確了“內(nèi)網(wǎng)”是涉及國家秘密的網(wǎng)絡(luò)，這項建設(shè)該是何等清晰明朗。對于涉及國家秘密的政務(wù)及信息，將其運行在“內(nèi)網(wǎng)”上，各地區(qū)、各部門的“內(nèi)網(wǎng)”則按照國家保密局的要求建設(shè)和管理，按照共享的要求互聯(lián)互通，但必須與國際互聯(lián)網(wǎng)實行“物理隔離”；對于非涉及國家秘密的政務(wù)與信息，就將其運行在“外網(wǎng)”上，可按業(yè)務(wù)要求和信息（包括敏感信息）安全要求開展建設(shè)和管理，按照共享的要求實現(xiàn)互聯(lián)互通，且無需與國際互聯(lián)網(wǎng)“物理隔離”，因為國家沒有這樣的規(guī)定；對于弄不清政務(wù)與信息是否涉及國家秘密的，可以要求國家保密局予以甄別，再決定運行于何種網(wǎng)絡(luò)之上；國家保密局將責(zé)無旁貸地從保守國家秘密的國家最高利益出發(fā)，履行對電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”建設(shè)的管理職責(zé)。
回避了網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)界定，不能不說是“十五”期間電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”建設(shè)失去完成任務(wù)的機會的一個重要原因。
二、重視主管部門文件的行政作用與管理力度
按照17號文件的要求，中央電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”向下只建到副省級以上的地方政府，且要與這些政府及向下級政府的網(wǎng)絡(luò)實行“物理隔離”。文件下發(fā)后即引起爭議，因為，這一要求既不符合多年來政府信息化建設(shè)的實踐，也極難于操作，且操作后的效果不佳。所幸的是，國家最高信息安全保密主管部門——中央保密委員會，在17號文件下發(fā)后的兩個月零四天即下發(fā)了中保委[2002]4號文件，明確規(guī)定：“在電子政務(wù)建設(shè)中，政務(wù)內(nèi)網(wǎng)要嚴(yán)格按照涉密信息網(wǎng)絡(luò)的要求建設(shè)和審批”。該文件明確了兩件事：一是中央電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”是涉密信息網(wǎng)絡(luò)，為其明確了性質(zhì)；二是“內(nèi)網(wǎng)”必須按照涉密信息網(wǎng)絡(luò)的要求建設(shè)和審批，明確了涉密管理的主管部門是國家保密局。這實質(zhì)上是國家信息安全保密主管部門針對17號文件做出的有關(guān)技術(shù)與管理方面的解釋和補充規(guī)定。
如果按照4號文件執(zhí)行，一切問題都將迎刃而解。既然中央電子政務(wù)“內(nèi)網(wǎng)”的性質(zhì)已經(jīng)明確界定為涉密信息網(wǎng)絡(luò)，那么各副省級以上的地方政府向下建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)只要也是涉密信息網(wǎng)絡(luò)，采用“邏輯隔離”互聯(lián)，并在全網(wǎng)范圍與國際互聯(lián)網(wǎng)“物理隔離”，將完全符合國家保密局相關(guān)管理規(guī)定。極為重要的制度觀念是，在涉及信息安全、保密等問題上，國家有關(guān)主管部門具有特定職能，其制定的相關(guān)文件和規(guī)定應(yīng)比行政文件乃至領(lǐng)導(dǎo)同志的指示、批示等具有更強的行政效力。令人遺憾的是，這一重要的制度理念沒有受到普遍重視，致使中央保密委員會[2002]4號文件沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對中央17號文件，應(yīng)將其作為建設(shè)的指南，而不是教條。以高度的政治責(zé)任感，有所創(chuàng)新，有所突破，排除萬難，完成17號文件下達(dá)的建設(shè)任務(wù)才是電子政務(wù)管理者應(yīng)盡的職責(zé)。
三、必須以應(yīng)用引導(dǎo)和制約網(wǎng)絡(luò)建設(shè)
《國家電子政務(wù)總體框架》指出：服務(wù)是宗旨，應(yīng)用是關(guān)鍵，信息資源開發(fā)利用是主線，基礎(chǔ)設(shè)施是支撐等，指明了網(wǎng)絡(luò)的支撐作用。但通常的觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)先搞好網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和建設(shè)，就像“要想富，先修路”那樣，要先搞好電子政務(wù)“統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)平臺”建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)常常被列為獨立的建設(shè)項目。五年來的實踐說明，這種建設(shè)思路值得商榷。把網(wǎng)絡(luò)比成公路的類比并不科學(xué)。不爭的事實是，網(wǎng)絡(luò)上沒有應(yīng)用就不能說網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成功，網(wǎng)絡(luò)的唯一作用是支撐應(yīng)用服務(wù)。因此，網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的出發(fā)點和歸宿是對應(yīng)用的需求做出合理的、可行的、可靠的、可擴(kuò)展的支撐。
實踐證明，在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，以下兩點值得特別關(guān)注：
?、本W(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的實質(zhì)是政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃
既然網(wǎng)絡(luò)唯一的作用是為應(yīng)用服務(wù)，則相關(guān)信息主管部門必須首先認(rèn)真負(fù)責(zé)地做出切實可行的政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃，才能據(jù)此做出與之相適應(yīng)、能為其可靠服務(wù)并協(xié)同發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。時下眾多網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效不理想，應(yīng)用不足是主要原因。
一是必須更加深刻地理解“電子政務(wù)”的“實質(zhì)是政務(wù)、電子是手段”這一重要理念。沒有對政務(wù)做出明確的電子化規(guī)劃，不能稱之為電子政務(wù)規(guī)劃。政務(wù)是具體的，每個政府機構(gòu)都有其特定職能和特定業(yè)務(wù)，忽視對具體政務(wù)做出盡可能詳盡的應(yīng)用規(guī)劃，往往使規(guī)劃失去針對性，似乎可以用到任何政府或機構(gòu)。在這種政務(wù)應(yīng)用需求不清的所謂“應(yīng)用規(guī)劃”（被稱為‘標(biāo)簽式’的應(yīng)用規(guī)劃）中，技術(shù)與產(chǎn)品成為主角，恰似企業(yè)的技術(shù)手冊或產(chǎn)品說明書。由于缺乏明確、可操作的政務(wù)應(yīng)用目標(biāo)，很難切合政府機構(gòu)的實際，難免流于形式、難于實施，貽誤了寶貴的建設(shè)時機。
二是忽視政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃必然導(dǎo)致建成的網(wǎng)絡(luò)因缺少應(yīng)用而無法發(fā)揮成效。事實上，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)比政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)要容易得多。建設(shè)基于工業(yè)產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)主要是花錢的問題，錢可以買來網(wǎng)絡(luò)；政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)則不然，沒有政府業(yè)務(wù)與信息技術(shù)的完美結(jié)合，得到實用的政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)是不可想象的，沒有真正被公務(wù)員接受和長期使用，政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)就不能算是成功。政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)更多地是“用”出來的，是靠應(yīng)用驅(qū)動和發(fā)展的。所以，只有將政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃和建設(shè)放在首位，網(wǎng)絡(luò)才有建設(shè)、運行的理由和價值，才有支撐的對象。
⒉政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)作為網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的制約條件
忽視政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃的另一個問題是，極易誘發(fā)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的盲目性。一旦在電子政務(wù)建設(shè)中沒有了明確的、真正準(zhǔn)備實施的政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃，技術(shù)先進(jìn)性往往成為盲目追求的目標(biāo)，造成建設(shè)成本飚升與失控。由此引發(fā)兩大惡果，要么由于規(guī)劃的投資額巨大使政府財政難于支持，使原本可以開展的建設(shè)大大延誤，甚至停滯；要么因為投入巨資建立的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用不足，績效不佳，既影響自身下一步發(fā)展，又成為失敗的樣板和反面教材，影響到周邊。可以看到，許多已經(jīng)建成的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，技術(shù)先進(jìn)得甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國和日本等發(fā)達(dá)國家的政府網(wǎng)絡(luò)，但其上運行的政務(wù)應(yīng)用卻少得可憐，這種情況著實令人汗顏。事實上，同時代技術(shù)的先進(jìn)性更多地體現(xiàn)在為滿足不同服務(wù)對象的特定需求上，而不是簡單地體現(xiàn)在性能指標(biāo)上。我國建立的一些電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，甚至使用電信干線傳輸上使用的密集波分復(fù)用（DWDM）設(shè)備組網(wǎng)，帶寬超過2G，光交換甚至用到桌面系統(tǒng)。然而完備的視頻會議系統(tǒng)只需要不足1M的帶寬，ADSL所支持的“寬帶”接入已經(jīng)可以支持包括視頻在內(nèi)的大部分多媒體應(yīng)用?？梢姡挥芯o緊把握好政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃，以滿足政務(wù)應(yīng)用需求為原則，我們才有可能高質(zhì)量、高效率、低成本地建設(shè)好電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快國家電子政務(wù)進(jìn)程。
不能不說，正是那些缺乏明確的政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃，以技術(shù)驅(qū)動，動輒需要數(shù)億元、十?dāng)?shù)億元巨額投資，脫離實際需求的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃方案，延誤了電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)進(jìn)程。
四、做好網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的頂層設(shè)計
建立跨黨委、人大、政府、政協(xié)、高法、高檢等大系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享網(wǎng)絡(luò)是我國電子政務(wù)建設(shè)的明確目標(biāo)。實踐表明，開展這項建設(shè)必須首先做出頂層設(shè)計。對于電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，重要的不是網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)和所采用的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與設(shè)備性能，而是技術(shù)與管理上的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，如接入的標(biāo)準(zhǔn)與運行管理制度等。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，采用國際互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)是唯一的選擇。國際互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)不要求統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，也不限定組網(wǎng)設(shè)備。對各地方、各部門而言，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與設(shè)備應(yīng)以滿足應(yīng)用需求，具有普適性為基本原則。地域差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、信息化發(fā)展階段將導(dǎo)致建設(shè)、使用和管理上的差異。這些都要求必須將實用性、可行性、可靠性和可管理性放在首位，而不是將技術(shù)的先進(jìn)性放在首位。所以，對電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，特別是跨大系統(tǒng)、跨部門的全國性的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在技術(shù)細(xì)節(jié)、產(chǎn)品性能上做出規(guī)劃并不重要，不是頂層設(shè)計該做的工作。電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)頂層設(shè)計的首要任務(wù)是什么？實踐告訴我們是IP規(guī)劃。這是必須由負(fù)責(zé)組網(wǎng)的政府機構(gòu)協(xié)調(diào)各方，共同制定的最重要的頂層規(guī)劃，是國家電子政務(wù)最重要的頂層設(shè)計之一。IP規(guī)劃的水準(zhǔn)直接決定了共享網(wǎng)絡(luò)日后的發(fā)展前景。IP規(guī)劃是為了解決跨大系統(tǒng)、跨地方、跨部門的那些需要實現(xiàn)信息共享的設(shè)備在網(wǎng)絡(luò)中的地址的設(shè)定規(guī)則。據(jù)此方可實現(xiàn)這些設(shè)備的互聯(lián)互通和信息共享。如果國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的IP規(guī)劃能夠早些出臺，遵照該規(guī)劃接入網(wǎng)絡(luò)——不論是局域網(wǎng)還是廣域網(wǎng)，亦不論網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)各異的各種設(shè)備，都將能夠自動實現(xiàn)互聯(lián)互通；反之，就是接入同一局域網(wǎng)，也難于實現(xiàn)互聯(lián)互通。更為重要的是，IP規(guī)劃的完成，意味著互聯(lián)互通接入規(guī)范的完成，加上政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃、安全保密規(guī)定與管理規(guī)范等，網(wǎng)絡(luò)在理論上已經(jīng)建立。只要各大系統(tǒng)都有設(shè)備，哪怕是很少量的設(shè)備，據(jù)此實現(xiàn)了互聯(lián)互通，哪怕只有一項應(yīng)用投入實際運行并被可靠地管理，即意味著該網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)建成。至于網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和帶寬并不是網(wǎng)絡(luò)是否建成的標(biāo)志。網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴(kuò)展和性能提升必須完全由應(yīng)用來確定，這只是網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展問題。沒有做出電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)IP規(guī)劃，則意味著這項建設(shè)沒有邁出關(guān)鍵的第一步。
沒有將注意力鎖定在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)最重要的頂層設(shè)計，即IP規(guī)劃上，是失去完成任務(wù)機會的另一個重要原因。
五、對網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理模式的思辨
在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，建設(shè)和管理模式亦極為重要，它直接關(guān)乎投資規(guī)模、運行成本和管理水平，關(guān)系到績效評估和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的成敗。通過對網(wǎng)絡(luò)建設(shè)現(xiàn)狀仔細(xì)進(jìn)行分析，可以尋找出符合我國國情的科學(xué)合理的建設(shè)模式。
?、彪娮诱?wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)管理模式
縱觀這些年的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，可以看到大致如下的幾種建設(shè)模式：
——徹底自建式：這種建設(shè)模式，從挖溝埋光纜、自購網(wǎng)絡(luò)設(shè)備到運行和管理等全部由政府承擔(dān)。敷設(shè)了多少公里光纜，擁有幾百兆、幾千兆帶寬，常常作為建設(shè)成就加以宣傳。
——租用光纖式：也可稱為部分自建式，租用裸光纖是其主要特點。有兩種形式，一種是只租用裸光纖，網(wǎng)絡(luò)設(shè)備全部自購自管；另一種則同時租用部分網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。
——外包式：由政府外包給電信運營商組網(wǎng)和管理，通過付租金償付電信的組網(wǎng)投資，電信運營商進(jìn)駐政府機關(guān)辦公。這種方式的新發(fā)展是，政府機關(guān)內(nèi)的局域網(wǎng)也納入外包，由一家電信運營商負(fù)責(zé)，政府將包括電話在內(nèi)的所有電信費用全部付給這家電信運營商。
——租用帶寬式：租用電信帶寬，自購端接設(shè)備，自主網(wǎng)管，電信運營商提供基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。
第一種建設(shè)模式完全不可取，已經(jīng)銷聲匿跡。
第二種模式由于租用裸光纖，為發(fā)揮其性能，購買或租用高性能、超高性能的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備就不可避免，導(dǎo)致了網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的高成本。數(shù)千萬元、上億元的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)屢見不鮮，應(yīng)用成效不理想是這類網(wǎng)絡(luò)的通病。但是，仔細(xì)分析就不難發(fā)現(xiàn)它還存在致命弱點，即缺少電信級的專業(yè)化管理和設(shè)備安全可靠運行的環(huán)境。從理論上講，由非電信專業(yè)人員管理、按非電信標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)，不可能長期、穩(wěn)定地履行電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的職能，在突發(fā)事件和應(yīng)急管理中的風(fēng)險更大。例如，租用光纖如何解決路由冗余問題？即使租用多條裸光纖，仍不能說達(dá)到了電信運營級的高可靠性標(biāo)準(zhǔn)。更不用說必將進(jìn)一步加大行政成本。
第三種模式在網(wǎng)絡(luò)管理上沒有問題，但往往要求電信運營商建立光纖高速網(wǎng)，仍沒有解決租用費用高昂、成本過大的問題。由于網(wǎng)管也由電信負(fù)責(zé)，存在信息安全管理，特別是存在著涉及國家秘密的信息安全管理是否符合政府管理制度的問題。
第四種模式根據(jù)應(yīng)用需求租用網(wǎng)絡(luò)帶寬，自購網(wǎng)絡(luò)設(shè)備與所租用的帶寬相符，使投資趨向合理。自主網(wǎng)管能夠保證信息安全管理符合政府管理制度要求。基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)由電信運營商提供，確保了全網(wǎng)的專業(yè)化管理，滿足高可靠性、可用性要求。但這種模式的缺點是，當(dāng)應(yīng)用需求增加時，部分網(wǎng)絡(luò)設(shè)備需要升級，需要再投資和再培訓(xùn)，且各地的網(wǎng)管水平不平衡，不可能達(dá)到電信級專業(yè)化的管理水平。
?、沧罴央娮诱?wù)網(wǎng)絡(luò)建、管模式初探
結(jié)合第三種和第四種模式，可以看到存在“電信整體外包，按需租用帶寬，自主虛擬網(wǎng)管”的新型建設(shè)管理模式。電子政務(wù)是惠及全民的社會工程，國家電信基礎(chǔ)設(shè)施必然是電子政務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。從這個意義上講，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)就緒，新型建、管模式是：采用國際上IT服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)（ISO20000），由電信運營商整體外包電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向政府提供滿足需要的、可靠的網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)；政府只按所使用的網(wǎng)絡(luò)帶寬租用服務(wù)，對于網(wǎng)絡(luò)接入設(shè)備，既可以采用單獨租用，也可以納入租用帶寬方式一并按月付費；為了確保電子政務(wù)信息安全符合政府管理制度要求，政府建立虛擬網(wǎng)管，并與電信運營商協(xié)同共管。此模式的最大好處是，政府機構(gòu)不再購買和管理網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，而是購買電信運營商提供的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。這將大大降低電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建、管的行政成本，網(wǎng)絡(luò)運行成本亦完全與政務(wù)應(yīng)用聯(lián)系在一起，符合建設(shè)節(jié)約型政府和高效、低成本電子政務(wù)的要求；網(wǎng)絡(luò)運行管理完全符合電信級的專業(yè)化管理標(biāo)準(zhǔn)，與電子政務(wù)的需求相符；網(wǎng)絡(luò)管理符合政府信息管理制度的要求，能夠確保信息安全；政府將主要精力集中于服務(wù)體系、應(yīng)用系統(tǒng)及信息資源建設(shè)，可大大加速電子政務(wù)進(jìn)程。
可喜的是，在國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院信息化工作辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)勇于創(chuàng)新，正在不斷取得新的進(jìn)展。
六、樹立以管理創(chuàng)新和降低行政成本為核心理念的績效觀
溫家寶總理在2007年政府工作報告的第六部分：“加強政府自身改革和建設(shè)”中指出，要加快電子政務(wù)為政府轉(zhuǎn)變職能和改進(jìn)政府管理服務(wù)；同時也指出，行政機關(guān)存在鋪張浪費，要努力降低行政成本等問題。在電子政務(wù)建設(shè)中是否存在類似問題值得探討。
出于觀念上、經(jīng)驗上和管理體制及投資體制等方面的原因，強調(diào)技術(shù)先進(jìn)性，要達(dá)到“多少多少年不落后”等認(rèn)識，造成了不少投資巨大、應(yīng)用不多、績效很差的“豪華型”電子政務(wù)項目。按照信息領(lǐng)域人所共知的“摩爾定律”，時至今日，電子政務(wù)的投資門檻兒應(yīng)當(dāng)更低，更有利于電子政務(wù)的普及和發(fā)展。但數(shù)百萬、數(shù)千萬、甚至數(shù)十億元的電子政務(wù)項目仍屢見不鮮，反而影響、甚至阻礙了電子政務(wù)的健康發(fā)展。不少這類項目方案源于企業(yè)，甚至受到一些專家追捧，廣為流傳，大大增加了政府的財政負(fù)擔(dān)。例如，以信息安全和可靠性為由，幾乎所有的電子政務(wù)應(yīng)用都被設(shè)計成“零故障”系統(tǒng)；幾乎所有的設(shè)備都采用“雙機熱備”，成了超“零故障”系統(tǒng)。但是，對于絕大多數(shù)政府機構(gòu)，既有雙休日，又有設(shè)備維護(hù)時間，何需“零故障”配置？當(dāng)前，企業(yè)級設(shè)備的可靠性已經(jīng)達(dá)到驚人程度。如國產(chǎn)華為全系列交換機產(chǎn)品的MTBF（平均無故障時間）普遍超過十年，單機+備件，最多增購一臺備份機已可完全滿足政府機構(gòu)的要求。這種不計行政成本的建設(shè)大大降低了電子政務(wù)的績效。
轉(zhuǎn)變觀念很有必要。什么是電子政務(wù)績效？簡言之就是效能與行政成本之比。電子政務(wù)的效能主要體現(xiàn)在政務(wù)應(yīng)用的成效、信息資源規(guī)模和利用率、人民群眾的滿意度、節(jié)約和降低的行政成本等，可量化為績效的分子；電子政務(wù)建設(shè)與管理中的人、財、物的投入，即電子政務(wù)建設(shè)和管理所付出的行政成本，可量化為分母，分母越大則績效越差。什么是先進(jìn)的電子政務(wù)？只有績效好的電子政務(wù)才是先進(jìn)的電子政務(wù)。“技術(shù)先進(jìn)”的電子政務(wù)并不意味著是先進(jìn)的電子政務(wù)。因為，為達(dá)到“技術(shù)先進(jìn)”，往往需要增加行政成本，這就降低了績效?？冃Ш玫碾娮诱?wù)往往采用“適當(dāng)?shù)?rdquo;技術(shù)并通過集成創(chuàng)新實現(xiàn)高效率、低成本的電子政務(wù)。電子政務(wù)的重要作用之一就是要降低行政成本，必須以降低行政成本作為電子政務(wù)建設(shè)的重要驅(qū)動力。
因此，在電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，應(yīng)注意以下幾點：
?、?nbsp;對絕大多數(shù)政府機構(gòu)而言，網(wǎng)絡(luò)不宜作為游離于政務(wù)應(yīng)用之外的獨立建設(shè)項目。必須切實做好政務(wù)應(yīng)用規(guī)劃。政務(wù)應(yīng)用建設(shè)不但不能滯后于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，而且必須超前，因為應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)周期比網(wǎng)絡(luò)建設(shè)周期要長得多。這是提高網(wǎng)絡(luò)建設(shè)績效的重要一環(huán)。
?、?nbsp;在網(wǎng)絡(luò)的折舊期內(nèi)，沒有應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)就是失敗的網(wǎng)絡(luò)；應(yīng)用不足的網(wǎng)絡(luò)就是浪費的網(wǎng)絡(luò)，超過應(yīng)用需求的網(wǎng)絡(luò)投入只能完全體現(xiàn)為績效的分母；只有滿足應(yīng)用要求，同時花錢最少的網(wǎng)絡(luò)才是最先進(jìn)的、高績效的網(wǎng)絡(luò)。因此，應(yīng)當(dāng)以網(wǎng)絡(luò)能夠支撐服務(wù)、應(yīng)用和信息資源開發(fā)利用等《國家電子政務(wù)總體框架》中的重要部分為建設(shè)和管理的約束尺度，盡量減少在網(wǎng)絡(luò)上的不必要投入。
⑶ 只有通過政府管理創(chuàng)新，才能帶來結(jié)構(gòu)性的提高行政效率和降低行政成本。樹立以管理創(chuàng)新和降低行政成本為核心理念的績效觀是“十一五”期間電子政務(wù)建設(shè)的迫切需要。深入探索符合電子政務(wù)“以人為本、惠及全民”這一宏大社會工程所要求的高績效的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、管理模式，在實踐中更好地支撐我國電子政務(wù)實現(xiàn)“提高行政效率，降低行政成本，改進(jìn)政府管理，方便人民群眾”的偉大目標(biāo)。
