一、大部制改革后如何看待我國(guó)信息化推進(jìn)體制機(jī)制問(wèn)題？

　　自從2008年國(guó)務(wù)院實(shí)行大部制改革后，有關(guān)信息化推進(jìn)的體制機(jī)制方面的問(wèn)題也有很多議論。其中有兩種觀點(diǎn)較為流行：一是認(rèn)為國(guó)信辦撤銷(xiāo)以后，從政府來(lái)講，信息化推進(jìn)似乎進(jìn)入了主體權(quán)利的真空期；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為形成了多元推動(dòng)信息化的體制和機(jī)制。就前者來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為有些簡(jiǎn)單化了。而后一種觀點(diǎn)說(shuō)目前已經(jīng)形成了包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)、法律等多種信息化的推動(dòng)力，也許又過(guò)于樂(lè)觀。

　　我個(gè)人以為，要整體上評(píng)價(jià)目前信息化推進(jìn)的體制機(jī)制問(wèn)題，首先要考慮從2002年到2008年，國(guó)信辦存在的這5年期間，它做了些什么，這應(yīng)該成為我們判斷它在與不在、產(chǎn)生正面影響與負(fù)面影響的重要依據(jù)。

　　從2002年國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室成立到2008年撤銷(xiāo)歸并，一共存在5年，這5年是中國(guó)信息化特別是電子政務(wù)發(fā)展非常快的5年。無(wú)論是電子政務(wù)的整體框架、思路、電子政務(wù)推進(jìn)的重點(diǎn)、包括形成的一些重要文件，如17號(hào)文件、未來(lái)電子政務(wù)發(fā)展的基本思路和框架、網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)、信息資源共享，還是制定《2006-2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，這些都是國(guó)信辦存在5年期間做的一些大事。我的看法是，通過(guò)過(guò)去幾年的工作，確立了我國(guó)電子政務(wù)未來(lái)的發(fā)展方向、基本路徑、基本框架、重點(diǎn)領(lǐng)域，這應(yīng)該是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　在這之前，上個(gè)世紀(jì)90年代我們基本上都是大規(guī)模的信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括電子政務(wù)，1999年我們啟動(dòng)大規(guī)模的政府上網(wǎng)，而政府上網(wǎng)，在互聯(lián)網(wǎng)上構(gòu)建門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，這是電子政務(wù)起步的象征。以前我們的許多黨政部門(mén)搞的辦公自動(dòng)化，實(shí)際上是為電子政務(wù)做了前期準(zhǔn)備，但辦公自動(dòng)化并不是真正的電子政務(wù)。電子政務(wù)的起步就是政府利用互聯(lián)網(wǎng)建立起自己的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，并開(kāi)始向社會(huì)提供服務(wù)。從1999年政府上網(wǎng)以后，到電子政務(wù)概念提出，以及中央文件開(kāi)始使用電子政務(wù)這個(gè)概念，大體都是在國(guó)信辦成立的前后這個(gè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。盡管它的工作職能與其他部門(mén)有些交叉，如信產(chǎn)部、發(fā)展改革委、廣電總局等相關(guān)部門(mén)，但是它這存在的五年總體上是值得肯定的，這是第一點(diǎn)。

　　第二，國(guó)信辦的屬性不是職能部門(mén)，甚至不是辦事部門(mén)、直屬部門(mén)，它是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　信息化很重要，是覆蓋現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略舉措，因此成立國(guó)務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院總理任領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組下面需要有日常辦事機(jī)構(gòu)，因此成立國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室。國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室是國(guó)務(wù)院信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，因此屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)屬性。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是什么意思呢？就是說(shuō)，信息化是覆蓋全局的，各方面都需要信息化，不管是交通運(yùn)輸、文化教育，甚至人大、政協(xié)、黨政都需要搞信息化，這就需要高層在遇到問(wèn)題時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)、研究、解決，因此需要建立跨部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)小組。而國(guó)務(wù)院信息辦是信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)，屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，它的這種組織形式是其他組織形式不能替代的。機(jī)構(gòu)改革之后并入工信部了，工信部是職能部門(mén)，作為職能部門(mén)只能管這個(gè)行業(yè)，例如衛(wèi)生部只能管衛(wèi)生，不能管民政，管教育。這說(shuō)明國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的屬性就是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有比較強(qiáng)的議事協(xié)調(diào)能力。當(dāng)然，這個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在的這5年間，是否真正發(fā)揮了議事協(xié)調(diào)的作用，這是另外一個(gè)問(wèn)題。如果它宏觀上抓得不夠，微觀上管得過(guò)多，這是它的組織運(yùn)行問(wèn)題，而不是這個(gè)組織本身的問(wèn)題。它的本意應(yīng)該是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它不會(huì)、也不應(yīng)該過(guò)多地干預(yù)微觀方面的事情，它的職責(zé)就是對(duì)高層重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)，正是從這個(gè)意義上講，國(guó)信辦存在的5年發(fā)揮了非常重要的作用，很多電子政務(wù)的重大問(wèn)題如基本框架、目標(biāo)、方向等都是在它存在的過(guò)程中確定下來(lái)的。

　　第三，在這5年中，國(guó)信辦的組織屬性決定了它扮演了非常重要的議事協(xié)調(diào)角色，各部委之間、黨政之間、人大、政協(xié)、國(guó)務(wù)院，它都有權(quán)進(jìn)行宏觀上的協(xié)調(diào)。

　　所以我認(rèn)為，這5年，國(guó)信辦發(fā)揮了它的作用。當(dāng)然，國(guó)信辦存在的問(wèn)題，客觀地說(shuō)是我們政府普遍存在的，主要是職能交叉、重疊，部門(mén)之間職責(zé)權(quán)限不很清晰，這樣很容易出現(xiàn)政出多門(mén)、多頭管理的問(wèn)題。同時(shí)也可能助長(zhǎng)一些部門(mén)利益，這是我們政府的普遍問(wèn)題。不過(guò)，這次機(jī)構(gòu)調(diào)整，把國(guó)信辦撤銷(xiāo)歸并到工信部后，究竟如何評(píng)價(jià)我們的信息化推進(jìn)體制機(jī)制問(wèn)題，現(xiàn)在下結(jié)論還為時(shí)尚早。還需要進(jìn)一步實(shí)踐和觀察。但有一點(diǎn)似乎是多數(shù)人都有的一些感受：就是在高層的協(xié)調(diào)方面顯得有些關(guān)系不順，甚至有被弱化的現(xiàn)象。這也是為什么社會(huì)上包括各地方政府很多人對(duì)這方面產(chǎn)生某些議論的重要原因。

　　從理論上說(shuō)，我們把協(xié)調(diào)的功能放入了工信部了，也實(shí)現(xiàn)了大部制管理的新的模式。但這里有一個(gè)問(wèn)題，那就是工信部本身是國(guó)務(wù)院的一個(gè)組成部委、職能部門(mén)，并不是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。并且，從業(yè)務(wù)方面來(lái)看，它是工業(yè)和信息化兩大職能于一身的超級(jí)大部，一個(gè)是工業(yè)的行業(yè)管理，另一個(gè)是全國(guó)的信息化建設(shè)。工業(yè)本身的覆蓋面就非常廣，包括基礎(chǔ)工業(yè)、消費(fèi)工業(yè)、裝備工業(yè)等很多領(lǐng)域，所以工業(yè)的行業(yè)管理無(wú)疑是這一個(gè)部委最主要的職能；但是信息化又是覆蓋現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略舉措，當(dāng)然也是非常重要。這里最主要的問(wèn)題在于，前者主要是行業(yè)管理，要履行政府職能部門(mén)的責(zé)任，而后者則主要是要履行全局協(xié)調(diào)方面的職責(zé)。這在一定程度上會(huì)對(duì)這個(gè)職能部門(mén)的工作，帶來(lái)一定的難度，特別是在高層的橫向協(xié)調(diào)方面。而目前我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)中最需要加強(qiáng)的恰恰是要加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)，注重頂層設(shè)計(jì)。也就是說(shuō)，作為一個(gè)職能部門(mén)很難去扮演議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身的職能。從這個(gè)意義上講，我認(rèn)為國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室被撤銷(xiāo)和歸并以后，好處是減少了職能交叉，但如何強(qiáng)化它的協(xié)調(diào)功能就成為一個(gè)不得不認(rèn)真思考的問(wèn)題了。

　　這里需要說(shuō)明的一個(gè)問(wèn)題是，中國(guó)信息化和電子政務(wù)目前所處的發(fā)展階段決定了，加強(qiáng)高層的協(xié)調(diào)功能并注重發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)、法制的推動(dòng)作用，其作用顯然要比主要靠市場(chǎng)、社會(huì)、法制推動(dòng)更為關(guān)鍵。比如法制推動(dòng)，首先要有健全的法律和良好的法制環(huán)境，而這方面我們依然是薄弱環(huán)節(jié)。目前有關(guān)信息化和電子政務(wù)的幾部主要法律法規(guī)，也都是在國(guó)信辦存在期間制定的，如《信息公開(kāi)條例》、《電子簽名法》等。所以，通過(guò)法律推動(dòng)首先應(yīng)該有法律本身，如果連基本的法律法規(guī)都沒(méi)有，怎么推動(dòng)？從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)信辦撤并之后，由于有關(guān)信息化推進(jìn)特別是電子政務(wù)推進(jìn)的高層協(xié)調(diào)功能難以有效加強(qiáng)，其對(duì)電子政務(wù)發(fā)展的影響也許會(huì)超過(guò)利用法制、市場(chǎng)等推動(dòng)的作用。另外，高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作，并不會(huì)影響發(fā)揮社會(huì)推動(dòng)、市場(chǎng)推動(dòng)和法制推動(dòng)的作用，這幾者之間不應(yīng)該是沖突的。政府的協(xié)調(diào)推動(dòng)和社會(huì)推動(dòng)、市場(chǎng)推動(dòng)、法制推動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)不是對(duì)立的，而是互補(bǔ)的。這個(gè)觀點(diǎn)我認(rèn)為是基本可以成立的。重要的是，把握好它們之間的邊界，并不是說(shuō)有高層協(xié)調(diào)推動(dòng)，其他推動(dòng)作用就發(fā)揮不了了。這是我的一些基本判斷。

　　二、關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展階段問(wèn)題

　　我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展盡管只有十幾年，發(fā)展速度還是比較快的，但整體上我國(guó)還是處在第二個(gè)階段。第一階段是起步階段，第二階段是單向互動(dòng)階段，第三階段是雙向互動(dòng)階段，第四階段是網(wǎng)上辦事階段，第五階段是成熟階段。我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)電子政務(wù)發(fā)展基本上處于第二階段向第三階段轉(zhuǎn)換的階段，即單向互動(dòng)向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)換階段，大多數(shù)都處于這個(gè)階段。處在第四階段即網(wǎng)上辦事階段還是比較少的。網(wǎng)上可以查詢(xún)、可以下載表格、可以遞交，但真正可以在網(wǎng)上辦事的，相對(duì)數(shù)量還是比較少的。它受制于行政管理體制、部門(mén)利益和好多因素的影響。所以我的判斷是，中國(guó)電子政務(wù)經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，已經(jīng)奠定了比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但是面臨很關(guān)鍵的突破：能不能由第三階段向第四階段轉(zhuǎn)換，真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦事。我國(guó)電子政務(wù)面臨關(guān)鍵的突破期，關(guān)鍵突破階段更需要解決體制和機(jī)制中的重大問(wèn)題，更需要解決政策、法制、環(huán)境中的問(wèn)題，因?yàn)殡娮诱?wù)發(fā)展到今天，體制、機(jī)制、政策、環(huán)境對(duì)它的影響是最大的。到了突破階段，它的體制、法制、政策、環(huán)境的問(wèn)題就更突出，更需要加強(qiáng)高層協(xié)調(diào)，正是在這個(gè)時(shí)候，我們的協(xié)調(diào)部門(mén)被整合了。所以從電子政務(wù)所處的環(huán)境、階段來(lái)分析，它是需要加強(qiáng)高層協(xié)調(diào)的，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家都是這樣。它們的高層協(xié)調(diào)都是大動(dòng)作。比如美國(guó)在總統(tǒng)辦公室下面設(shè)立一個(gè)跨部門(mén)的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)跨部門(mén)的政府信息化和電子政務(wù)建設(shè)，其橫向協(xié)調(diào)能力是很強(qiáng)的。我們目前最需要加強(qiáng)這方面的功能，但我們?cè)谀撤N意義上給它弱化了。如果我們不能從電子政務(wù)推進(jìn)的機(jī)制和體制上提供保障的話(huà)，我們的信息化建設(shè)包括電子政務(wù)建設(shè)都會(huì)受到一些影響。