一、大部制改革后如何看待我國信息化推進體制機制問題？
自從2008年國務院實行大部制改革后，有關信息化推進的體制機制方面的問題也有很多議論。其中有兩種觀點較為流行：一是認為國信辦撤銷以后，從政府來講，信息化推進似乎進入了主體權利的真空期；還有一種觀點認為形成了多元推動信息化的體制和機制。就前者來說，我認為有些簡單化了。而后一種觀點說目前已經(jīng)形成了包括政府、市場、社會、法律等多種信息化的推動力，也許又過于樂觀。
我個人以為，要整體上評價目前信息化推進的體制機制問題，首先要考慮從2002年到2008年，國信辦存在的這5年期間，它做了些什么，這應該成為我們判斷它在與不在、產生正面影響與負面影響的重要依據(jù)。
從2002年國務院信息化工作辦公室成立到2008年撤銷歸并，一共存在5年，這5年是中國信息化特別是電子政務發(fā)展非常快的5年。無論是電子政務的整體框架、思路、電子政務推進的重點、包括形成的一些重要文件，如17號文件、未來電子政務發(fā)展的基本思路和框架、網(wǎng)絡架構、信息資源共享，還是制定《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，這些都是國信辦存在5年期間做的一些大事。我的看法是，通過過去幾年的工作，確立了我國電子政務未來的發(fā)展方向、基本路徑、基本框架、重點領域，這應該是一個不爭的事實。
在這之前，上個世紀90年代我們基本上都是大規(guī)模的信息化基礎設施建設，包括電子政務，1999年我們啟動大規(guī)模的政府上網(wǎng)，而政府上網(wǎng)，在互聯(lián)網(wǎng)上構建門戶網(wǎng)站，這是電子政務起步的象征。以前我們的許多黨政部門搞的辦公自動化，實際上是為電子政務做了前期準備，但辦公自動化并不是真正的電子政務。電子政務的起步就是政府利用互聯(lián)網(wǎng)建立起自己的門戶網(wǎng)站，并開始向社會提供服務。從1999年政府上網(wǎng)以后，到電子政務概念提出，以及中央文件開始使用電子政務這個概念，大體都是在國信辦成立的前后這個過程中實現(xiàn)的。盡管它的工作職能與其他部門有些交叉，如信產部、發(fā)展改革委、廣電總局等相關部門，但是它這存在的五年總體上是值得肯定的，這是第一點。
第二，國信辦的屬性不是職能部門，甚至不是辦事部門、直屬部門，它是議事協(xié)調機構。
信息化很重要，是覆蓋現(xiàn)代化建設全局的重大戰(zhàn)略舉措，因此成立國務院信息化領導小組，國務院總理任領導小組的組長。領導小組下面需要有日常辦事機構，因此成立國務院信息化工作辦公室。國務院信息化工作辦公室是國務院信息化領導小組的辦事機構，因此屬于議事協(xié)調機構屬性。議事協(xié)調機構是什么意思呢？就是說，信息化是覆蓋全局的，各方面都需要信息化，不管是交通運輸、文化教育，甚至人大、政協(xié)、黨政都需要搞信息化，這就需要高層在遇到問題時進行協(xié)調、研究、解決，因此需要建立跨部門的領導小組。而國務院信息辦是信息化領導小組的辦事機構，屬于議事協(xié)調機構的性質，它的這種組織形式是其他組織形式不能替代的。機構改革之后并入工信部了，工信部是職能部門，作為職能部門只能管這個行業(yè)，例如衛(wèi)生部只能管衛(wèi)生，不能管民政，管教育。這說明國務院信息化工作辦公室的屬性就是一個議事協(xié)調機構，有比較強的議事協(xié)調能力。當然，這個議事協(xié)調機構存在的這5年間，是否真正發(fā)揮了議事協(xié)調的作用，這是另外一個問題。如果它宏觀上抓得不夠，微觀上管得過多，這是它的組織運行問題，而不是這個組織本身的問題。它的本意應該是議事協(xié)調機構，它不會、也不應該過多地干預微觀方面的事情，它的職責就是對高層重大問題的議事協(xié)調，正是從這個意義上講，國信辦存在的5年發(fā)揮了非常重要的作用，很多電子政務的重大問題如基本框架、目標、方向等都是在它存在的過程中確定下來的。
第三，在這5年中，國信辦的組織屬性決定了它扮演了非常重要的議事協(xié)調角色，各部委之間、黨政之間、人大、政協(xié)、國務院，它都有權進行宏觀上的協(xié)調。
所以我認為，這5年，國信辦發(fā)揮了它的作用。當然，國信辦存在的問題，客觀地說是我們政府普遍存在的，主要是職能交叉、重疊，部門之間職責權限不很清晰，這樣很容易出現(xiàn)政出多門、多頭管理的問題。同時也可能助長一些部門利益，這是我們政府的普遍問題。不過，這次機構調整，把國信辦撤銷歸并到工信部后，究竟如何評價我們的信息化推進體制機制問題，現(xiàn)在下結論還為時尚早。還需要進一步實踐和觀察。但有一點似乎是多數(shù)人都有的一些感受：就是在高層的協(xié)調方面顯得有些關系不順，甚至有被弱化的現(xiàn)象。這也是為什么社會上包括各地方政府很多人對這方面產生某些議論的重要原因。
從理論上說，我們把協(xié)調的功能放入了工信部了，也實現(xiàn)了大部制管理的新的模式。但這里有一個問題，那就是工信部本身是國務院的一個組成部委、職能部門，并不是議事協(xié)調機構。并且，從業(yè)務方面來看，它是工業(yè)和信息化兩大職能于一身的超級大部，一個是工業(yè)的行業(yè)管理，另一個是全國的信息化建設。工業(yè)本身的覆蓋面就非常廣，包括基礎工業(yè)、消費工業(yè)、裝備工業(yè)等很多領域，所以工業(yè)的行業(yè)管理無疑是這一個部委最主要的職能；但是信息化又是覆蓋現(xiàn)代化建設全局的重大戰(zhàn)略舉措，當然也是非常重要。這里最主要的問題在于，前者主要是行業(yè)管理，要履行政府職能部門的責任，而后者則主要是要履行全局協(xié)調方面的職責。這在一定程度上會對這個職能部門的工作，帶來一定的難度，特別是在高層的橫向協(xié)調方面。而目前我國電子政務建設中最需要加強的恰恰是要加強橫向協(xié)調，注重頂層設計。也就是說，作為一個職能部門很難去扮演議事協(xié)調機構本身的職能。從這個意義上講，我認為國務院信息化工作辦公室被撤銷和歸并以后，好處是減少了職能交叉，但如何強化它的協(xié)調功能就成為一個不得不認真思考的問題了。
這里需要說明的一個問題是，中國信息化和電子政務目前所處的發(fā)展階段決定了，加強高層的協(xié)調功能并注重發(fā)揮市場、社會、法制的推動作用，其作用顯然要比主要靠市場、社會、法制推動更為關鍵。比如法制推動，首先要有健全的法律和良好的法制環(huán)境，而這方面我們依然是薄弱環(huán)節(jié)。目前有關信息化和電子政務的幾部主要法律法規(guī)，也都是在國信辦存在期間制定的，如《信息公開條例》、《電子簽名法》等。所以，通過法律推動首先應該有法律本身，如果連基本的法律法規(guī)都沒有，怎么推動？從這個意義上說，國信辦撤并之后，由于有關信息化推進特別是電子政務推進的高層協(xié)調功能難以有效加強，其對電子政務發(fā)展的影響也許會超過利用法制、市場等推動的作用。另外，高層議事協(xié)調機構的有效運作，并不會影響發(fā)揮社會推動、市場推動和法制推動的作用，這幾者之間不應該是沖突的。政府的協(xié)調推動和社會推動、市場推動、法制推動、競爭推動不是對立的，而是互補的。這個觀點我認為是基本可以成立的。重要的是，把握好它們之間的邊界，并不是說有高層協(xié)調推動，其他推動作用就發(fā)揮不了了。這是我的一些基本判斷。
二、關于我國電子政務發(fā)展階段問題
我國電子政務發(fā)展盡管只有十幾年，發(fā)展速度還是比較快的，但整體上我國還是處在第二個階段。第一階段是起步階段，第二階段是單向互動階段，第三階段是雙向互動階段，第四階段是網(wǎng)上辦事階段，第五階段是成熟階段。我國黨政機構電子政務發(fā)展基本上處于第二階段向第三階段轉換的階段，即單向互動向雙向互動轉換階段，大多數(shù)都處于這個階段。處在第四階段即網(wǎng)上辦事階段還是比較少的。網(wǎng)上可以查詢、可以下載表格、可以遞交，但真正可以在網(wǎng)上辦事的，相對數(shù)量還是比較少的。它受制于行政管理體制、部門利益和好多因素的影響。所以我的判斷是，中國電子政務經(jīng)過這些年的發(fā)展，已經(jīng)奠定了比較堅實的基礎，但是面臨很關鍵的突破：能不能由第三階段向第四階段轉換，真正實現(xiàn)網(wǎng)上辦事。我國電子政務面臨關鍵的突破期，關鍵突破階段更需要解決體制和機制中的重大問題，更需要解決政策、法制、環(huán)境中的問題，因為電子政務發(fā)展到今天，體制、機制、政策、環(huán)境對它的影響是最大的。到了突破階段，它的體制、法制、政策、環(huán)境的問題就更突出，更需要加強高層協(xié)調，正是在這個時候，我們的協(xié)調部門被整合了。所以從電子政務所處的環(huán)境、階段來分析，它是需要加強高層協(xié)調的，歐美發(fā)達國家都是這樣。它們的高層協(xié)調都是大動作。比如美國在總統(tǒng)辦公室下面設立一個跨部門的權威協(xié)調機構，推進跨部門的政府信息化和電子政務建設，其橫向協(xié)調能力是很強的。我們目前最需要加強這方面的功能，但我們在某種意義上給它弱化了。如果我們不能從電子政務推進的機制和體制上提供保障的話，我們的信息化建設包括電子政務建設都會受到一些影響。
