大數(shù)據(jù)時代，一個將數(shù)據(jù)當作核心資產(chǎn)的時代，數(shù)據(jù)逐漸實現(xiàn)戰(zhàn)略化、資產(chǎn)化和社會化。世界上越來越多的國家將數(shù)據(jù)管理上升到了戰(zhàn)略層面，大數(shù)據(jù)思維和應用已經(jīng)開始逐漸滲透到公共管理和政府治理范疇內(nèi)，對政府治理理念、治理范式、治理內(nèi)容、治理手段等產(chǎn)生不可忽視的影響。
一、“大數(shù)據(jù)”的社會屬性
任何事物都具有物理和社會兩類屬性特征。無論是最初的“3V”還是修正豐富后的“4V”理論，都屬于大數(shù)據(jù)的物理屬性范疇，是大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的區(qū)別于其它事物的特征。這時的大數(shù)據(jù)被貼上的是“技術(shù)”標簽。大數(shù)據(jù)同時也具有社會屬性，這種屬性是大數(shù)據(jù)受社會影響所衍生出來的屬性：
?。?）權(quán)力多中心。數(shù)據(jù)作為一種無形資產(chǎn)，其所有者將擁有數(shù)據(jù)所有權(quán)，這種所有權(quán)不受限制，任何個人、組織只要擁有影響力的數(shù)據(jù)就能成為合法的“權(quán)利中心”。在社會治理過程中，這些“權(quán)利中心”將會擁有話語權(quán)，進而影響政府治理過程和決策。
?。?）交互回應性。數(shù)據(jù)時代，社會治理強調(diào)回應與雙向交互。微博等社交媒體是Web2.0時代最具代表性的應用之一，產(chǎn)生大量的交互數(shù)據(jù)，它擁有快速信息傳播速度、最大范圍覆蓋和雙向交流互動等特性。
（3）網(wǎng)絡關(guān)聯(lián)性。大數(shù)據(jù)的一個特征是以語義網(wǎng)為代表的Web3.0，它強調(diào)關(guān)聯(lián)性。大數(shù)據(jù)時代，事物處在一張“大網(wǎng)”中，個體的每個行為都與周圍的人與物相關(guān)聯(lián)，個人與組織、社會等相互影響力增強。
?。?）需求個性化。“后信息時代信息將變得極端個人化，在后信息時代信息具有很強的細分能力?！贝髷?shù)據(jù)時代信息受眾分類更加明確，很多數(shù)據(jù)信息服務是根據(jù)個人需求量身定做，目的性更強、定位更準確、效果也更好。
在看待大數(shù)據(jù)時，要建立全面、系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)意識，要看到大數(shù)據(jù)在創(chuàng)造社會價值、變革行為方式等社會屬性的“大”，而不僅僅只是其物理屬性的“大”。大數(shù)據(jù)時代，政府治理中更加關(guān)注的是大數(shù)據(jù)的社會屬性，物理屬性為政府治理提供了技術(shù)支撐，但社會屬性卻可能變革政府治理的模式，對于政府治理創(chuàng)新有著不可估量的作用。
從技術(shù)角度來說，大數(shù)據(jù)不是數(shù)據(jù)的簡單羅列和堆積，而是需要對所收集的碎片化的、多樣化的、價值度低的數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析，如對政府部門業(yè)務數(shù)據(jù)庫、政府網(wǎng)站瀏覽量，以及政務微博和微信等社交網(wǎng)絡數(shù)據(jù)進行抽取集成后，利用數(shù)據(jù)挖掘、統(tǒng)計分析等分析工具找出可以預測事物發(fā)展的規(guī)律、可以對現(xiàn)象做出解釋的原因，然后以可理解的、交互的方式展現(xiàn)給使用者，為用戶提供決策分析支持。
二、“數(shù)據(jù)治理”對政府治理模式的影響
從技術(shù)層面來看，大數(shù)據(jù)時代社會信息化和政府信息化程度前所未有，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、數(shù)據(jù)整合、基于語義網(wǎng)的Web3.0、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)、信息發(fā)布等新技術(shù)的發(fā)展及普及，為政府治理實現(xiàn)“智能”化提供了技術(shù)支撐，將會從根本上改革政府組織模式和政府形態(tài)，進而改變政府治理模式，影響整個政府存在的形態(tài)。從長遠來看，大數(shù)據(jù)將會對政府治理范式、政府職能和政府自身管理等多個方面產(chǎn)生影響。如圖所示.
圖1 大數(shù)據(jù)對政府治理的影響示意圖
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公共服務環(huán)境“開放化”。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)將成為一種權(quán)利，開放將成為一種潮流，公共服務環(huán)境的開放達到前所未有的程度。數(shù)據(jù)的開放和流動，代表著知識的開放和流動，代表著權(quán)力的開放和流動，經(jīng)濟更加發(fā)達，政府更加開放，城市更加智慧，社會更加民主，共同構(gòu)成了開放式的、平臺式的公共服務生態(tài)環(huán)境。在開放的環(huán)境中，公共服務機制前所未有的完善，需求將更加明確，服務配置將更加優(yōu)化，服務方式更加靈活，服務供給更加豐富，服務質(zhì)量更加高質(zhì)，社會生產(chǎn)力將得到更大的解放和發(fā)展。
公共服務方式“推送化”。大數(shù)據(jù)時代公共服務供給將由“索取”向“推送”轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變涵蓋了兩層意思，一是公共服務態(tài)度變得更加主動，從“被動”向“主動”轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)時代，無論是公眾還是政府的行為都被放在“第三只眼”觀察下，為此公共服務將變得更加“主動”，主動對公共服務進行過程追蹤，確保公共服務質(zhì)量，從而有效解決食品、藥品等行業(yè)的安全問題；主動改進公共服務質(zhì)量，政府部門可以通過分析大數(shù)據(jù)來判斷公眾對公共服務質(zhì)量的評價，借此來改善服務，提高客戶滿意度。二是公共服務提供方式變成“推送”，網(wǎng)絡外部性使得政府數(shù)據(jù)隨著受眾群體的增加，成本越來越低，倍增效應越來越大，當政府意識到數(shù)據(jù)開放的收益遠大于其成本時，被動的索取將向主動的推送轉(zhuǎn)變。
公共服務產(chǎn)品“個性化”。大數(shù)據(jù)時代的到來讓數(shù)據(jù)挖掘更加深入和精細化，有條件引導政府提供更加個性化和人性的公共服務。例如在醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，相關(guān)部門可以從多個渠道獲取個人健康信息，把職業(yè)、行為等行為數(shù)據(jù)與電子病歷等醫(yī)療數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來，形成一個綜合的健康狀況模式，提供精細化的醫(yī)療服務。另一方面，大數(shù)據(jù)時代以語義網(wǎng)為代表的Web3.0技術(shù)將成為主流，政府通過對公眾在政府網(wǎng)站、微博等的瀏覽次數(shù)、欄目關(guān)注度、在線申請服務、發(fā)表評論等多項活動的分析，運用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)工具等對公眾活動進行關(guān)聯(lián)，進而主動形成個性化的服務服務。
“隨需所想”的公共服務。大數(shù)據(jù)時代，公共服務資源按“需”分配將不再是夢想。政府可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對公眾日常生活交易的數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡上公眾的意見表達等信息化“腳印”進行分析，了解公眾的需求，經(jīng)過科學分析和合理配置，提供公眾所想的、所需公共服務。例如，在信息充分自由的社會環(huán)境中，政府可以通過對各地公共服務需求、公共服務資源擁有率和使用率等數(shù)據(jù)進行深度分析，合理分析服務資源，實現(xiàn)最優(yōu)配置。
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公共決策趨于“社會化”。大數(shù)據(jù)時代，政府決策呈現(xiàn)三個特征：第一，“微”決策?！拔ⅰ敝黧w帶來的“微”行為產(chǎn)生“微”決策，推動決策社會化。隨著信息技術(shù)的發(fā)達，社會公眾意愿的表達和信息傳遞成本遞減，多個不相關(guān)個體利用信息化手段表達個體的“微”意愿和看法，形成成千上萬的“微”數(shù)據(jù)和“微”事件，這些數(shù)據(jù)呈現(xiàn)小、散、模糊的特征。任何事件的發(fā)生是有“前兆”的，看似偶然的背后其實有著必然性，政府需要盡可能地在這些“微”力量爆發(fā)前，運用數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)將這些分散的、模糊的小概率事件有序地關(guān)聯(lián)起來，挖掘出問題可能發(fā)生的大概率，在問題察變機制方面發(fā)揮提前預警功能，做出恰當?shù)臎Q策。
第二，“被”決策。數(shù)據(jù)時代政府決策是“被”社會影響和引導的，政府決策將更多的參考社會公眾的意愿，通過對網(wǎng)站瀏覽、論壇留言、微博轉(zhuǎn)發(fā)等網(wǎng)絡輿情的深度分析，政府可以準確把握公眾關(guān)注的熱點、對問題的看法，決策中不再是簡單的政府“一言堂”，更多的集聚民意和民智。政府將“被”民意所引導，既有可能是政府主動將民間意愿上升國家政策，也有可能是政府迫于社會輿論壓力將民間意愿轉(zhuǎn)化為國家政策。第三，“智”決策。大數(shù)據(jù)時代政府決策強調(diào)數(shù)據(jù)的“實時性”，要求通過分析智能終端產(chǎn)生的海量實時信息數(shù)據(jù)形成預測，追求政府決策由“預報”向“實報”的過渡。事實上，只有在充分掌握事物發(fā)展變化的大量實時數(shù)據(jù)，才能形成精準的報告。政府通過運用信息化工具，將數(shù)據(jù)挖掘采集到的新信息應用于支撐官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)、調(diào)研數(shù)據(jù)和預警系統(tǒng)生成的信息，更加深入地區(qū)分人類行為和經(jīng)歷的細微差別，通過實時進行以上步驟，使信息與時間保持同步。
促使“參與型”社會形成，大數(shù)據(jù)時代，政府將以更加開放的心態(tài)，把市民當作“合作伙伴”和城市問題的“決策者”，給市民提供廣泛的參與機會，從而推動公眾參與由象征性階段參與邁向?qū)嵸|(zhì)性參與階段。這種轉(zhuǎn)變集中表現(xiàn)在以下三個方面：第一，公眾參與的合法性增強。在大數(shù)據(jù)時代，社會成為一個社交平臺，公眾可以任意使用平臺上的任何資源，同時也會發(fā)表自己作為公民的意愿或建議。政府會主動或被動的聽取公眾的意愿或建議，公眾的聲音在社會響起。第二，參與渠道多元化，民主范圍進一步擴展。政民互動渠道進一步拓展，以“微博”等社交媒體為主的分布式信息發(fā)布技術(shù)，為公眾參與提供了實時互動的全新信息空間，從而導致了信息的海量遞增和傳播渠道的極度多元，加強了與公眾的溝通。第三，公眾參與的主動性增強。個人可以將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為大眾應用，提升公眾在社會管理中的參與度，美國公眾利用政府公開的相關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)出了多個實用性強的應用系統(tǒng)，如航班延誤分析系統(tǒng)、商品回收驗證系統(tǒng)等。新加坡為鼓勵社會公眾參與數(shù)據(jù)開放運動，激發(fā)社會創(chuàng)新力，在Data.gov.sg舉辦“ideas4apps challenge”活動并提供一定的資金數(shù)額。
更好實施社會危機和風險治理。社會危機和風險治理是大數(shù)據(jù)未來應用的重點行業(yè)和領域。大數(shù)據(jù)通過增強對現(xiàn)象發(fā)生小概率的關(guān)聯(lián)與研究，可以有效減少社會危機發(fā)生的不確定性，增強風險預警能力，降低社會危機帶來的危害。第一，利用大數(shù)據(jù)還原危機發(fā)生的真相。在信息時代，網(wǎng)絡、微博等新媒體早已取代傳統(tǒng)媒體，如電視、報紙等的地位，成為信息傳播的發(fā)源地，網(wǎng)絡傳播的快速性和網(wǎng)絡信息可辨識度難的特性，使得網(wǎng)絡成為公共危機爆發(fā)的“火山”。政府部門作為社會輿論的權(quán)威導向，需要在第一時間還原危機真相，利用大數(shù)據(jù)可以對社會熱點、名人微博、等海量社交數(shù)據(jù)的跟蹤分析，找到事件的起因、傳播的渠道、涉及的關(guān)鍵人物，進而有效地還原社會群體危機發(fā)生的過程，以客觀的事實和數(shù)據(jù)告訴社會事情的真相。第二，利用大數(shù)據(jù)可以預測危機發(fā)生的可能。對海量社交媒體數(shù)據(jù)的分析，可以預測如恐怖主義和騷亂活動等突發(fā)事件。美國聯(lián)邦執(zhí)法部門和情報機構(gòu)在網(wǎng)上發(fā)布的信息征集啟事顯示，美國政府正在尋找一款能夠分析社交媒體海量數(shù)據(jù)，并預測未來恐怖主義襲擊和國外暴亂等重大事件的軟件。對海量物理環(huán)境數(shù)據(jù)的分析，可以在一定程度上預測自然災難及傳染疾病等的發(fā)生。第三，利用大數(shù)據(jù)可以降低危機帶來的災難。利用大數(shù)據(jù)的預測和預警分析功能可以有效降低各種危機帶來的災難和損失，特別是在應對各種自然災害和突發(fā)性安全事件。2013年1月和3月，Google先后在美國和日本提供公共警報系統(tǒng)，在Google Maps、Google Search以及Google Now上，為用戶提供地震和海嘯的等危險警告。美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）從2009年起，通過“軌跡追蹤技術(shù)”（Track-and-TraceTechnologies)確認藥品生命周期軌跡，以預防違法藥品的產(chǎn)生并減少其危害的機會，使FDA能夠通過藥品生命周期緊密連接的信息追溯到源頭
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“用數(shù)據(jù)說話”的政府績效評估。隨著政務信息化水平的不斷提升，公共部門積累了大量的業(yè)務數(shù)據(jù)，政府績效評估將越來越依靠“數(shù)據(jù)”。美國政府依托“績效儀表盤”（Performance Dathboards）項目，建立了“用數(shù)據(jù)去說話”的政府績效評估機制?！翱冃x表盤”涵蓋了對美國政府機構(gòu)的績效、聯(lián)邦政府資金使用情況、政府資金不當使用情況、政府法律法規(guī)制定流程等多個方面，從不同角度對美國政府績效進行評估與追蹤。
實現(xiàn)“關(guān)聯(lián)化”評估。大數(shù)據(jù)時代，政府績效評估內(nèi)容關(guān)聯(lián)性得到了提升，評估實現(xiàn)體系化。內(nèi)部通過跨部門、跨層級業(yè)務應用系統(tǒng)產(chǎn)生業(yè)務數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)對政府工作人員、組織機構(gòu)和IT資產(chǎn)三個主要內(nèi)容的綜合評估；外部通過對政府網(wǎng)站、社會網(wǎng)站有關(guān)社會熱點問題、公眾人物、社會輿論等的分析形成關(guān)聯(lián)評估。大數(shù)據(jù)的到來，要求更加開放和透明的政府，政府績效評估時，既要通過對政府內(nèi)部業(yè)務系統(tǒng)進行分析，同時也要參考外部因素，如政府網(wǎng)站中公眾的參與度、點擊率和評價等，甚至包括新浪、騰訊等非政府媒體中與政府有關(guān)的評價。對政府內(nèi)部績效進行評估時，重點集中在對政府人員工作績效、組織管理績效、組織資金管理績效以及IT資產(chǎn)管理績效等方面的評估。對政府外部績效進行評估時，焦點集中在對社會、輿論熱點等的分析與評估。無論是內(nèi)部還是外部，這些要素都是相互關(guān)聯(lián)的。
“被量化”的政府績效。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，讓原來不能量化的評估內(nèi)容變得更容易量化，可以對公眾發(fā)布的文本、音頻、視頻等半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進行深度分析，拓寬了評估的范圍和內(nèi)容。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以幫助政府設計更為科學的政府績效評估指標體系，從定性設計指標體系向定量設計指標體系轉(zhuǎn)變。精確的數(shù)據(jù)有助于決策，但不等于智能決策，政府的決策需要對來自不同部門、不同領域的多個精準數(shù)據(jù)進行智能化分析，形成可操作性強、可用度高的“智報”。
