要打通經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的信息“大動(dòng)脈”，開放公共信息資源是重中之重。隨著信息化建設(shè)的不斷發(fā)展，政府行政部門和公共企事業(yè)單位生成、獲取和保存了大量的信息資源，成為一個(gè)國家最重要的數(shù)據(jù)保有者。公共信息資源與社會(huì)生產(chǎn)生活緊密相關(guān)，蘊(yùn)藏著巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。大數(shù)據(jù)發(fā)展要求整合和利用各種來源的數(shù)據(jù)，公共信息資源是其中不可或缺的重要組成部分。在不涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的前提下，政府和公共服務(wù)部門率先開放公共信息資源供社會(huì)利用，以數(shù)據(jù)的開放來帶動(dòng)技術(shù)流、資金流、人才流、物資流，將有利于吸引社會(huì)資金和資源投入數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推動(dòng)信息技術(shù)進(jìn)步和信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。因此，要打通信息大動(dòng)脈和發(fā)展大數(shù)據(jù)，開放公共數(shù)據(jù)資源是重要路徑。

 

　　近年來，開放數(shù)據(jù)已被許多國家視為國家戰(zhàn)略迅速推進(jìn)。2009年，美國聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)data.gov正式上線, 成為世界上首個(gè)一站式政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，目前已開放了近20萬個(gè)數(shù)據(jù)集供社會(huì)免費(fèi)利用，覆蓋農(nóng)業(yè)、商業(yè)、氣候、消費(fèi)、生態(tài)、教育、能源、金融、衛(wèi)生、制造、海洋、公共安全、科研、地方政府等十多個(gè)主題。隨后，英國政府也推出了data.gov.uk，將公共數(shù)據(jù)向社會(huì)開放。目前，全球已有60多個(gè)國家和地區(qū)以及世界銀行等國際組織在積極推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放。我國的一些地方政府也已開始探索公共信息資源開放。上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)于2012年6月上線，成為我國大陸地區(qū)首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。之后，北京市、浙江省、武漢市、杭州市、貴陽市、青島市、無錫市等地方政府也陸續(xù)上線數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。據(jù)復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室于2015年對(duì)我國多個(gè)地方政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行的一項(xiàng)評(píng)估表明，目前我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)還存在數(shù)據(jù)量少、價(jià)值低、可機(jī)讀比例低、數(shù)據(jù)更新頻率低，數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款模糊等問題，還不完全符合開放數(shù)據(jù)的要求與標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上，目前大量高價(jià)值而又不涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的公共數(shù)據(jù)資源尚未開放，還無法“打通信息大動(dòng)脈”，不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是大數(shù)據(jù)發(fā)展的需求。

 

　　究其原因，影響我國公共信息資源開放不盡如人意的因素主要體現(xiàn)在開放意識(shí)不到位、開放意愿不強(qiáng)和開放能力不足等幾方面。

 

　　首先，開放意識(shí)不到位。許多部門和單位還沒有真正意識(shí)到開放數(shù)據(jù)的意義與價(jià)值，將開放數(shù)據(jù)等同于傳統(tǒng)的政府信息公開，認(rèn)為開放數(shù)據(jù)只是出于保障公眾的知情權(quán)的目的，而沒有意識(shí)到數(shù)據(jù)開放供社會(huì)利用后產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，以及對(duì)本部門提升社會(huì)治理能力和公共服務(wù)水平的價(jià)值。同時(shí)，還有一些部門和單位認(rèn)為社會(huì)并沒有智慧和能力來利用公共數(shù)據(jù)和挖掘其價(jià)值，因此沒有必要開放數(shù)據(jù)。

 

　　其次，開放意愿不足。即使意識(shí)到了開放數(shù)據(jù)的價(jià)值，許多部門和單位缺乏開放數(shù)據(jù)的意愿和動(dòng)力。更重要的是，由于相關(guān)政策法規(guī)的缺失和條文的模糊性，許多部門對(duì)于哪些數(shù)據(jù)可以開放，哪些數(shù)據(jù)不可以開放還沒有得到明確的指示，雖然知道在原則上開放數(shù)據(jù)不得涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私，但缺少具體的、可操作的清單。因此。在自身難以判斷又未得到清晰指令的情況下，許多部門就傾向于選擇不開放數(shù)據(jù)。此外，由于創(chuàng)新存在風(fēng)險(xiǎn)，而不少部門內(nèi)存在一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型的組織文化，即所謂“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)”。不開放數(shù)據(jù)，就不會(huì)犯錯(cuò)，而開放數(shù)據(jù)，一旦出現(xiàn)問題就可能被追責(zé)。所以多一事不如少一事，許多部門因此選擇消極觀望而不是主動(dòng)開放。

 

　　再次，在真正著手推動(dòng)開放數(shù)據(jù)的部門中，還面臨能力不足的問題。首先，許多部門和單位還沒有梳理和編制數(shù)據(jù)資源目錄，對(duì)于自己部門到底掌握那些數(shù)據(jù)資源心中無數(shù)，數(shù)據(jù)資源散落在不同業(yè)務(wù)條線的應(yīng)用系統(tǒng)中，碎片化和孤島化的現(xiàn)象十分普遍。最后，由于公共數(shù)據(jù)最初是出于部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)目而采集的，當(dāng)初采集時(shí)并沒有做好對(duì)外開放的準(zhǔn)備，在數(shù)據(jù)質(zhì)量和格式上都還無法滿足開放的要求，數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、可用性等方面都還存在很多問題，而且不同部門的采集的數(shù)據(jù)之間還經(jīng)常存在不匹配、互相打架的問題。要解決這些問題，需要相關(guān)部門和單位進(jìn)行相應(yīng)的能力建設(shè)。開放公共信息資源是一項(xiàng)全新的工作和挑戰(zhàn)，但目前許多部門和單位在相關(guān)的體制機(jī)制建設(shè)、人員能力、資金保障等方面都還存在較大差距，還不足以有效支撐和推進(jìn)數(shù)據(jù)開放工作。

 

　　針對(duì)以上這些開放意識(shí)、意愿和能力等問題，建議從政策要求、組織保障、數(shù)據(jù)管理等多個(gè)層面著手，加快推進(jìn)公共信息資源開放。首先，在政策要求上，建議盡快制定和發(fā)布公共信息資源開放的政策文件，明確將開放公共信息資源列為政府行政部門和公共企事業(yè)單位的一項(xiàng)職責(zé)，以數(shù)據(jù)開放為原則，以不開放為例外，并清晰界定開放與不開放的邊界，制作“必須開放的數(shù)據(jù)集”的正面清單和“嚴(yán)禁開放的數(shù)據(jù)集”的負(fù)面清單，在保障國家安全、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的前提下，最大程度地向社會(huì)免費(fèi)開放公共信息資源，釋放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。在組織保障上，部門和單位的重視和支持程度對(duì)推進(jìn)信息資源數(shù)據(jù)工作至關(guān)重要，可通過培訓(xùn)、調(diào)研、研討等多種方式提高的認(rèn)識(shí)和意識(shí)；設(shè)立或指定權(quán)威的主管部門來負(fù)責(zé)推進(jìn)公共信息資源開放工作，制定開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃和工作計(jì)劃，并建立有效的管理機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和考評(píng)機(jī)制。在數(shù)據(jù)管理上，應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源管理和數(shù)據(jù)目錄編制工作；制定開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，在數(shù)據(jù)的可獲取性、可機(jī)讀性、非歧視性、非專屬性、開放授權(quán)等方面予以明確要求；提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，包括原始性、完整性、及時(shí)性、可靠性、可用性、整合性和關(guān)聯(lián)性等方面。（作者：鄭磊，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院院長助理、數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室主任）