黨的十八大以來，按照“四個全面”戰(zhàn)略部署、“五位一體”戰(zhàn)略布局和五大發(fā)展理念的總體要求，國家啟動了“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等一系列行動計(jì)劃，取得了可喜的進(jìn)展。但是，當(dāng)前政務(wù)信息資源共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難，成為影響推進(jìn)國家行動計(jì)劃的掣肘和頑癥?！墩?wù)信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)[2016]51號，以下簡稱《辦法》）的出臺，猶如一處良方，對癥下藥，破解痼疾。學(xué)習(xí)《辦法》的三點(diǎn)體會，即：提高對共享協(xié)同的認(rèn)識，強(qiáng)化共享協(xié)同的規(guī)則，掌握共享協(xié)同的實(shí)施路徑，從而有效推進(jìn)政務(wù)信息資源的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。
一、提高共享認(rèn)識
認(rèn)識一：共享協(xié)同有助于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會《決定》提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建和完善國家治理結(jié)構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。從信息化驅(qū)動現(xiàn)代化的角度看，一方面，共享協(xié)同有助于提升國家治理執(zhí)行權(quán)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等方面的共治執(zhí)行能力，有助于提升國家治理監(jiān)督權(quán)的黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督體系的共治監(jiān)督能力，有助于提升國家治理決策權(quán)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、國防等方面的準(zhǔn)確性、及時性、聯(lián)動性和科學(xué)性的綜合決策能力，全面推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。另一方面，信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同作為推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的營養(yǎng)劑和潤滑劑，有利于促進(jìn)“三權(quán)”既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建和完善,以共享協(xié)同助力政務(wù)信息化，以政務(wù)信息化助力國家治理現(xiàn)代化。
認(rèn)識二：共享協(xié)同有助于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。黨的十八大以來，按照堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)要求，國家啟動了信息惠民、智慧城市等一系列公共服務(wù)行動計(jì)劃，并且已經(jīng)取得了初步成效。但是，當(dāng)前在推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、簡化優(yōu)化服務(wù)流程方面，在推進(jìn)“部門協(xié)同辦、群眾少跑腿”的公共服務(wù)方面，最大的影響因素是部門間信息封閉、協(xié)同割裂?！掇k法》提出的構(gòu)建國家信息資源目錄體系和共享協(xié)同機(jī)制，正如一劑“強(qiáng)心藥”，破解信息不共享、業(yè)務(wù)不協(xié)同的頑癥，必將成為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提出的變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協(xié)同辦”，變被動服務(wù)為主動服務(wù)等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有力助推器。
認(rèn)識三：共享協(xié)同有助于推進(jìn)政務(wù)部門有效履職。我國電子政務(wù)從上個世紀(jì)八十年代啟動、本世紀(jì)全面推進(jìn)直至“十二五”時期共建共治，政務(wù)部門履職的信息化能力得到了極大提升。同樣，當(dāng)前影響政務(wù)部門持續(xù)提升履職信息化能力的主要因素，仍然是部門間信息封閉、協(xié)同割裂。例如，政務(wù)部門履職所需信息不完整影響了履職的有效性：社保部門拿不到發(fā)放養(yǎng)老金人口的生存狀態(tài)信息導(dǎo)致養(yǎng)老基金發(fā)放流失，稅務(wù)部門拿不到企業(yè)經(jīng)營狀態(tài)數(shù)據(jù)導(dǎo)致國家稅收流失等。再如，“十二五”規(guī)劃的共建工程由于共建部門之間缺乏共享協(xié)同機(jī)制，影響了主題共建的預(yù)期目標(biāo)?！掇k法》提出的以共享為原則、不共享為例外，需求導(dǎo)向、無償使用，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌建設(shè)等共享原則，并且將政務(wù)信息資源共享機(jī)制提升到國家意志的層面，具有極強(qiáng)的針對性和時效性。嚴(yán)格貫徹落實(shí)《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定，配置相關(guān)的行政監(jiān)察和問責(zé)機(jī)制，必將有效地破解當(dāng)前部門間信息封閉、協(xié)同割裂的狀態(tài)，不斷提升政務(wù)部門履職的信息化能力和協(xié)同共治能力。
二、強(qiáng)化共享規(guī)則
規(guī)則一：政務(wù)信息是國家資源。這是政務(wù)信息資源共享的總規(guī)則，決定了其他各項(xiàng)規(guī)則?！掇k法》第二條規(guī)定，政務(wù)信息資源是由政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中采集、制作等形成的信息資源。而政務(wù)部門是國家機(jī)器的組成部分，代表國家履行職責(zé)，履職形成的信息資源自然構(gòu)成國家資源。正如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出的，大數(shù)據(jù)已成為國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。政務(wù)信息屬于國家資源這一規(guī)則的意義在于：其一，因?yàn)檎?wù)信息資源是國家的，其信息的采集、使用、共享和管理的規(guī)則自然由國家制定，任何部門應(yīng)當(dāng)在國家統(tǒng)一規(guī)則指導(dǎo)下細(xì)化信息的采集、使用、共享和管理的細(xì)則，但不能與上位法有實(shí)質(zhì)性的抵觸。政務(wù)部門現(xiàn)有制度中存在與《辦法》不一致的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)盡快按照《辦法》規(guī)定予以調(diào)整。其二，政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)則使用和管理好信息資源，也應(yīng)當(dāng)依照國家規(guī)則提供政務(wù)信息資源的共享和開放。任何部門和國家工作人員據(jù)政務(wù)信息資源為部門及職位所有，并以此維護(hù)本部門及本職位的權(quán)力和利益，是國家規(guī)則所不能容忍的！
規(guī)則二：以共享為原則，不共享為例外。這是政務(wù)信息資源共享的基本規(guī)則?！掇k法》第五條第一款規(guī)定，以共享為原則，不共享為例外；第十條第一款規(guī)定，凡列入不予共享類的政務(wù)信息資源，必須有法律、行政法規(guī)或黨中央、國務(wù)院政策依據(jù)。這一規(guī)則的意義在于：其一，只要不是法律法規(guī)和政策規(guī)定不能共享的，都應(yīng)列入共享類信息。部門編制的《部門政務(wù)信息資源目錄》，應(yīng)當(dāng)無條件遵守這一規(guī)則，任何部門無特權(quán)違反規(guī)則和規(guī)矩。其二，在具體實(shí)施無條件共享、有條件共享的信息提供和獲取使用方面，信息提供部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行這一規(guī)則，信息使用部門同樣應(yīng)當(dāng)利用這一規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督，使以共享為原則、不共享為例外真正成為推進(jìn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的有效規(guī)則和紀(jì)律約束。
規(guī)則三：能共享獲取的，不得重復(fù)采集。這是政務(wù)信息資源共享的“斷后路”規(guī)則?！掇k法》第十二條規(guī)定，政務(wù)部門應(yīng)充分利用共享信息，凡屬于共享平臺可以獲取的信息，各政務(wù)部門原則上不得要求自然人、法人或其他組織重復(fù)提交。這一規(guī)則的意義在于：其一，政務(wù)部門應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一安排和法定職權(quán)，向自然人、法人或其他組織采集履職所需信息，其他政務(wù)部門無權(quán)向社會重復(fù)采集，履職所需的其他部門相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)通過共享渠道獲取。其二，這一規(guī)則“斷”了隨意重復(fù)采集數(shù)據(jù)的“后路”，“斷”了給社會公眾“添亂”的“后路”。政務(wù)部門、監(jiān)督部門和社會公眾應(yīng)當(dāng)利用這一規(guī)則，對隨意重復(fù)采集數(shù)據(jù)的亂作為行為進(jìn)行監(jiān)督，營造政務(wù)信息資源數(shù)據(jù)采集、共享開放的風(fēng)清氣正的良好局面。
規(guī)則四：共享的監(jiān)督與問責(zé)。這是對政務(wù)信息資源共享不作為的“倒逼”規(guī)則?！掇k法》第二十四條規(guī)定，國務(wù)院各部門、各省級人民政府的信息共享工作不符合要求時，由國家發(fā)展改革委通知整改或?qū)⒂嘘P(guān)情況上報國務(wù)院。這一規(guī)則的意義在于：其一，政務(wù)部門編制信息資源目錄、開展信息資源的共享和開放，不僅僅是工作要求，已經(jīng)提升到國家規(guī)則和紀(jì)律要求。任何政務(wù)部門和國家工作人員都應(yīng)當(dāng)遵守國家規(guī)則和紀(jì)律要求。其二，對于違反國家規(guī)則和紀(jì)律要求的人員，應(yīng)當(dāng)實(shí)施行政監(jiān)察和問責(zé)機(jī)制，甚至政紀(jì)和法律約束。我國《政府信息公開條例》明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)有不依法履行政府信息公開義務(wù)的、不及時更新公開的政府信息內(nèi)容和政府信息公開目錄等情形之一的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
三、信息共享路徑
路徑一：共享目錄編制。《辦法》規(guī)定，政務(wù)部門按照《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》的配套文件《政務(wù)信息資源目錄編制指南》要求，編制、維護(hù)部門政務(wù)信息資源目錄，其資源目錄分類包括基礎(chǔ)信息資源目錄（即國家人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息等）、主題信息資源目錄（即經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主題信息資源，如健康保障、社會保障、食品安全保障等，以及服務(wù)事項(xiàng)、電子證照等公共服務(wù)主題信息資源）、部門信息資源目錄（即黨委、人大、政府、政協(xié)、高法、高檢的政務(wù)部門）；其信息資源核心元數(shù)據(jù)包括：信息資源分類、信息資源名稱、信息資源代碼、信息資源提供方、信息資源提供方代碼、信息資源摘要、信息資源格式、信息項(xiàng)信息（包括信息項(xiàng)名稱、數(shù)據(jù)類型、更新周期）、共享類型與共享?xiàng)l件（共享類型包括無條件共享、有條件共享、不予共享）、共享方式、開放數(shù)據(jù)與開放條件、發(fā)布日期等；編制程序包括在梳理、制定與本部門權(quán)力責(zé)任清單對應(yīng)的政務(wù)業(yè)務(wù)清單基礎(chǔ)上，編制部門政務(wù)信息資源目錄及其對應(yīng)的數(shù)據(jù)清單。根據(jù)各部門編制報送的部門政務(wù)信息資源目錄及其數(shù)據(jù)清單，國家發(fā)展改革委匯總形成國家政務(wù)信息資源目錄。
路徑二：共享實(shí)現(xiàn)環(huán)境。《辦法》規(guī)定，政務(wù)信息資源共享通過共享平臺（內(nèi)網(wǎng)）和共享平臺（外網(wǎng)）環(huán)境實(shí)現(xiàn)。國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)組織推動國家共享平臺及全國共享平臺體系建設(shè)，各地市級以上人民政府的政務(wù)信息資源共享主管部門負(fù)責(zé)組織本級共享平臺建設(shè)。共享平臺管理政務(wù)信息資源目錄、支撐各政務(wù)部門開展政務(wù)信息資源共享交換。各政務(wù)部門提供的無條件共享數(shù)據(jù)按照共享目錄從本部門業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)提取，通過共享平臺統(tǒng)一設(shè)置的部門前置系統(tǒng)向共享平臺提供，實(shí)現(xiàn)與其他政務(wù)部門的信息共享；政務(wù)部門所需其他部門的有條件共享信息，通過共享平臺向被提供部門提出申請，被提供部門審查同意后從業(yè)務(wù)系統(tǒng)提取數(shù)據(jù)，再通過前置系統(tǒng)向共享平臺提供數(shù)據(jù)交換?！掇k法》規(guī)定，凡新建的需要跨部門共享信息的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，必須通過各級共享平臺實(shí)施信息共享；原有跨部門信息共享交換系統(tǒng)應(yīng)逐步遷移到統(tǒng)一共享平臺。
路徑三：共享信息使用。《辦法》規(guī)定，使用部門應(yīng)根據(jù)履行職責(zé)需要使用共享信息。使用部門從共享平臺獲取的信息，只能按照明確的使用用途用于本部門履行職責(zé)需要，不得直接或以改變數(shù)據(jù)形式等方式提供給第三方，也不得用于或變相用于其他目的。按照“誰經(jīng)手，誰使用，誰管理，誰負(fù)責(zé)”的原則，使用部門應(yīng)根據(jù)履行職責(zé)需要依法依規(guī)使用共享信息，并加強(qiáng)共享信息使用全過程管理。
路徑四：共享信息提供。《辦法》規(guī)定，提供部門通過共享平臺提供無條件共享信息，提供的共享信息應(yīng)明確信息的共享范圍和使用用途，鼓勵采用系統(tǒng)對接、下、前置機(jī)共享、聯(lián)機(jī)查詢、批量下載等方式；提供部門對于使用部門通過共享平臺提出有條件共享數(shù)據(jù)的共享申請，應(yīng)在10個工作日內(nèi)予以答復(fù)，使用部門按答復(fù)意見使用共享信息；屬于不予共享類的信息資源，使用部門因履行職責(zé)確需使用的，由使用部門與提供部門協(xié)商解決，協(xié)商未果的由本級政務(wù)信息資源共享主管部門協(xié)調(diào)解決，涉及中央級部門的由聯(lián)席會議協(xié)調(diào)解決。
路徑五：共享信息維護(hù)。《辦法》規(guī)定，按照“誰主管，誰提供，誰負(fù)責(zé)”的原則，信息提供部門應(yīng)及時維護(hù)和更新信息，保障數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、時效性和可用性，確保所提供的共享信息與本部門所掌握信息的一致性；并在有關(guān)法律法規(guī)做出修訂或行政管理職能發(fā)生變化時，各政務(wù)部門應(yīng)在之日起15個工作日內(nèi)更新本部門政務(wù)信息資源目錄；建立疑義、錯誤信息快速校核機(jī)制，使用部門對獲取的共享信息有疑義或發(fā)現(xiàn)有明顯錯誤的，應(yīng)及時反饋提供部門予以校核。
路徑六：信息共享安全保障。《辦法》規(guī)定，共享平臺（內(nèi)網(wǎng)）應(yīng)按照涉密信息系統(tǒng)分級保護(hù)要求，依托國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)和管理；共享平臺（外網(wǎng)）應(yīng)按照國家網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)制度和要求，依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)和管理；共享平臺管理單位要加強(qiáng)平臺的安全防護(hù)，切實(shí)保障政務(wù)信息資源共享交換中的數(shù)據(jù)安全；提供部門和使用部門要加強(qiáng)政務(wù)信息資源采集、使用時的安全保障工作，落實(shí)本部門對接系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)措施，做好信息共享時的安全保障工作。
路徑七：共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。《辦法》規(guī)定，聯(lián)席會議負(fù)責(zé)政務(wù)信息資源共享的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國家發(fā)展改革委、網(wǎng)信辦組織編制信息共享工作評價機(jī)制，每年會同中央編辦、財政部等部門，對各政務(wù)部門提供和使用共享信息情況進(jìn)行評估，并公布評估報告和改進(jìn)意見；國家標(biāo)準(zhǔn)委會同共享平臺管理單位負(fù)責(zé)政務(wù)信息資源共享標(biāo)準(zhǔn)體系；網(wǎng)信辦負(fù)責(zé)組織建立國家政務(wù)信息資源共享的網(wǎng)絡(luò)安全管理制度，指導(dǎo)推進(jìn)政務(wù)信息資源共享風(fēng)險評估和安全審查；國家發(fā)展改革委、財政部、網(wǎng)信辦建立政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)投資和運(yùn)維經(jīng)費(fèi)協(xié)商機(jī)制，對于不符合政務(wù)信息資源共享要求和網(wǎng)絡(luò)安全要求的，不予審批建設(shè)項(xiàng)目，不予安排運(yùn)維經(jīng)費(fèi)；審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對國家大數(shù)據(jù)政策和政務(wù)信息資源共享制度的貫徹落實(shí)，以及專項(xiàng)資金使用等的審計(jì)監(jiān)督；各政務(wù)部門負(fù)責(zé)本部門政務(wù)信息資源目錄編制、共享信息提供和共享信息使用等工作。通過信息共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)建政務(wù)信息資源共享的新局面。
作者：周德銘，系審計(jì)署信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原主任
