電子政務(wù)提升政府競(jìng)爭(zhēng)力
中國(guó)電子政務(wù)起步于上個(gè)世紀(jì)80年代中期。當(dāng)時(shí)，國(guó)內(nèi)興起一小股辦公自動(dòng)化熱，政府機(jī)構(gòu)的一些部門開始使用計(jì)算機(jī)進(jìn)行辦公，而且建立了一些信息中心。后來(lái)由于PC機(jī)的普及，越來(lái)越多的計(jì)算機(jī)進(jìn)入了政府機(jī)關(guān)，政府機(jī)關(guān)也適應(yīng)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行文件處理和傳送等工作。
20世紀(jì)90年代中后期，網(wǎng)絡(luò)在中國(guó)迅速發(fā)展，1998年政府有關(guān)部門發(fā)起“政府上網(wǎng)”，電子政務(wù)開始步入發(fā)展期。
究竟什么是電子政務(wù)？通俗地說(shuō)，就是利用信息技術(shù)（特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)）進(jìn)行行政。這里需要指出的是，它與電子政府的差異性，電子政府是一個(gè)實(shí)體概念，主要是建立一個(gè)功能完善的網(wǎng)站，著重點(diǎn)在政府網(wǎng)絡(luò)化；而電子政務(wù)是一個(gè)程序概念，主要是通過(guò)電子手段完成行政目的，著重點(diǎn)在政務(wù)。
中國(guó)政府之所以發(fā)展電子政務(wù)，首先是旨在提高政府競(jìng)爭(zhēng)力。目前人們談及競(jìng)爭(zhēng)，大多是指企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，但事實(shí)上，目前經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中，還有一個(gè)重要的層面，就是政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)閲?guó)家的競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)在各國(guó)的中央政府之間，而各個(gè)地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)也表現(xiàn)在各個(gè)地方政府之間。
同樣兩個(gè)原來(lái)?xiàng)l件相似的國(guó)家，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上講的資源稟賦一樣，結(jié)果為什么發(fā)展的差異很大呢？這與政府的作用息息相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)日漸全球化的形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)全球化就意味資源在全球范圍內(nèi)配置，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在全球范圍內(nèi)展開，資源、資本、人才和技術(shù)之所以從這個(gè)地方匯聚到另外一個(gè)地方，而不是從這個(gè)地方轉(zhuǎn)移到別的地方？或者說(shuō)，為什么很多外資都進(jìn)入新加坡和香港而沒有進(jìn)入阿富汗？這里有一個(gè)重要因素，就是政府競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題。政府的能力很強(qiáng)，為當(dāng)?shù)靥峁┝撕芎玫姆ㄖ苇h(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和人才資源等公共產(chǎn)品，那么資本、技術(shù)和人才就可以源源不斷地涌入，既而形成良性循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。
電子政務(wù)是改造并提升政府的競(jìng)爭(zhēng)力，或者說(shuō)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政府競(jìng)爭(zhēng)力必須是基于網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)之上的。因?yàn)橥ㄟ^(guò)網(wǎng)絡(luò)，能夠提高政府服務(wù)與監(jiān)管水平，提高行政效率，促進(jìn)政府信息和決策透明化。
另外，中國(guó)政府發(fā)展電子政務(wù)是適應(yīng)WTO挑戰(zhàn)的需要。以吸引外資為例，在沒有網(wǎng)絡(luò)的時(shí)代，外資進(jìn)入中國(guó)，通常需要先通過(guò)各種媒體，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行資料收集，或者通過(guò)與當(dāng)?shù)卣?lián)系，取得相關(guān)資料，期間非常繁瑣。而如今，很多外資來(lái)中國(guó)之前，主要是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索資料，如果有一個(gè)地方政府網(wǎng)站，為可能的投資者提供了各種信息，很顯然，外資定最先考慮該地政府。沒有網(wǎng)站的地方政府則很可能就失去了一個(gè)投資機(jī)會(huì)。沒有網(wǎng)站的政府和有網(wǎng)站的政府，彼此之間的優(yōu)劣差異非常明顯，而且隨著信息技術(shù)的進(jìn)一步深化，這一“鴻溝”勢(shì)必越來(lái)越大。
電子政務(wù)的切入點(diǎn)
如何建設(shè)電子政務(wù)？如何尋找電子政務(wù)的切入點(diǎn)？筆者認(rèn)為可以從政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)化（或者說(shuō)政府網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)）方面著手。據(jù)了解，《政府采購(gòu)法》將在近期內(nèi)出臺(tái)。為什么把政府采購(gòu)作為切入點(diǎn)呢？因?yàn)檎少?gòu)效果明顯，阻力最少，操作簡(jiǎn)單。許多國(guó)家搞電子政務(wù)，一直把政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)化作為突破口，因?yàn)橥ㄟ^(guò)政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)化，可以非常明顯地節(jié)省政府支出，可以為企業(yè)提供更為公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而且由于節(jié)約了資金，普通百姓也非常支持，政府信息化的資金再投入也有了保證。另外在中國(guó)，還可以先建一個(gè)中央網(wǎng)站，它本身的示范性意義可能會(huì)超過(guò)它的服務(wù)意義。
對(duì)于究竟該如何評(píng)價(jià)電子政務(wù)的成果這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為，作為一項(xiàng)重要的、人人相關(guān)的社會(huì)工程，除了可以從技術(shù)角度來(lái)評(píng)價(jià)之外，更需要一個(gè)外部評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
從外部來(lái)評(píng)價(jià)，建設(shè)電子政務(wù)的成果就是提升了政府為企業(yè)和人們的服務(wù)效率，基本標(biāo)準(zhǔn)就是企業(yè)、公民與政府打交道的成本節(jié)約程度，也就是說(shuō)，過(guò)去可能與政府打交道，辦一件事，需要一天或者幾天時(shí)間，而通過(guò)網(wǎng)站僅需要十分鐘，這就表明電子政務(wù)的效益。當(dāng)然從內(nèi)部來(lái)看就是業(yè)務(wù)精簡(jiǎn)程度，相應(yīng)行政效率的提高。
電子政務(wù)是結(jié)構(gòu)性革命
鄧小平同志曾經(jīng)指出，改革也是一場(chǎng)革命。從這個(gè)意義上，毫無(wú)疑問(wèn)，電子政務(wù)也是一場(chǎng)革命。因?yàn)檎畔⒒瘯?huì)帶來(lái)一些權(quán)力結(jié)構(gòu)、行政管理方式、官員思維方式，甚至官員人數(shù)等方面都會(huì)發(fā)生一些變化。電子政務(wù)能夠提高政府服務(wù)與監(jiān)管水平，提高行政效率，促進(jìn)政府信息和決策透明化等，這些可能都要帶來(lái)行政程序，機(jī)構(gòu)職能等變化。還有長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府主要是以監(jiān)管為主要角色，而現(xiàn)代政府則更強(qiáng)調(diào)服務(wù)，這也需要在電子政務(wù)中得以體現(xiàn)。
革命就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間的關(guān)系調(diào)整，網(wǎng)絡(luò)帶給我們的是一個(gè)以各個(gè)節(jié)點(diǎn)相連接的一個(gè)多樣性聯(lián)系的扁平化組織社會(huì)，而我們目前政府組織結(jié)構(gòu)還是按照金字塔式來(lái)建構(gòu)的。我們知道，人類社會(huì)不可能一步進(jìn)入信息社會(huì)，因此在這個(gè)過(guò)程中，既要保留過(guò)去的金字塔權(quán)力構(gòu)造方式，又要積極向扁平的政府組織過(guò)渡，這是需要很高的政治藝術(shù)，每一步都要抓住機(jī)遇，既要善于局部突破，又要注意整體推進(jìn)。由于這是一場(chǎng)結(jié)構(gòu)性的革命，因此要看到其長(zhǎng)期性和持續(xù)性。絕對(duì)不能一蹴而就，要注意把漸進(jìn)性與激進(jìn)性，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目前相結(jié)合。而且還必須看到任何政務(wù)信息化行為都是對(duì)其的客觀支持，不管其主觀意識(shí)如何。所以對(duì)當(dāng)前可能存在的一哄而上的電子政務(wù)建設(shè)，要有清晰的認(rèn)識(shí)，雖然存在浪費(fèi)和無(wú)理性現(xiàn)象，但效果也在推進(jìn)電子政務(wù)。
此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，要摒棄電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中的完美主義、畢其功于一役和一步到位的思想，要充分認(rèn)識(shí)到這場(chǎng)社會(huì)變革中的漸進(jìn)性、持續(xù)性和長(zhǎng)久性。在這個(gè)過(guò)程中要處理好“層級(jí)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”、“信息與保密”、“各地創(chuàng)新與防止重復(fù)建設(shè)”、“政府服務(wù)與管理”、“中國(guó)特色和國(guó)際趨勢(shì)”等問(wèn)題將需要妥善處理好。
防止花架子和形象工程
樹立“用電子、重政務(wù)”觀念，就是要善于利用信息技術(shù)，關(guān)鍵是政務(wù)的改造結(jié)果。電子政務(wù)中，電子是工具，政務(wù)是目的，也就是說(shuō)我們不要惟電子而電子，設(shè)備要上最好的，技術(shù)方案要選最好，安全措施要選最高級(jí)別的，系統(tǒng)運(yùn)行效果要達(dá)到最穩(wěn)定的。從技術(shù)角度來(lái)看，這可能是達(dá)到了最優(yōu)效果，但是從使用的情況來(lái)看，結(jié)果可能會(huì)適得其反。例如，宣傳鼓動(dòng)不夠，政府工作人員、企業(yè)和百姓本身了解不夠，也沒有什么意愿去用，或者是技術(shù)構(gòu)架搞好了，相關(guān)的政務(wù)活動(dòng)跟不上，最終效益也上不去。
“重政務(wù)”就是要求我們?cè)谧畛醯碾娮诱?wù)方案涉及中，就要注意采用效果評(píng)估的方式，到底通過(guò)電子政務(wù)可能節(jié)約多少流程，提高多少服務(wù)能力，以及如何改變職能和部門等等。樹立好“用電子、重政務(wù)”觀念，可以避免我們搞花架子和形象工程，也使電子政務(wù)一開始就落實(shí)到實(shí)處。
建設(shè)有中國(guó)特色的電子政務(wù)
有不少曾說(shuō)過(guò)，外國(guó)一樣好東西，到中國(guó)就變了。電子政務(wù)的確是一樣好東西，會(huì)不會(huì)在中國(guó)變了味呢？這種擔(dān)心不是沒有道理的。在這方面要考慮到中國(guó)的具體國(guó)情，也就是說(shuō)中國(guó)的特色問(wèn)題。
電子政務(wù)是一種基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的先進(jìn)行政方式，但如果沒有網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，這種行政方式就奢談了。但是，目前在中國(guó)，甚至很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，有許多農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)存在無(wú)網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)的行政。對(duì)中國(guó)電子政務(wù)來(lái)說(shuō)，考慮其中國(guó)特色，主要是表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是大國(guó)特征。中國(guó)行政區(qū)域非常廣闊，30多個(gè)省、直轄市和自治區(qū)，500多個(gè)城市，以及2300多個(gè)縣。因此，在中國(guó)搞電子政務(wù)，涉及到縣一級(jí)的部門就達(dá)數(shù)萬(wàn)個(gè)之多，這幾乎是其他任何一個(gè)國(guó)家難以比擬的，而且目前許多機(jī)構(gòu)的信息化程度還很低。
二是多樣性。大國(guó)特征就意味著多樣性，全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)政府、各個(gè)部門之間的情況千差萬(wàn)別，不同機(jī)構(gòu)的職能差異也很大，面向服務(wù)對(duì)象也千差萬(wàn)別。
三是不平衡性。由于大國(guó)特征和多樣性特點(diǎn)，中國(guó)電子政務(wù)還存在不平衡性，甚至還非常突出。這種不平衡性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性非常相似。引起不平衡性的原因很多，其中包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政狀況、當(dāng)?shù)匦畔⒓夹g(shù)設(shè)施、政府對(duì)其重視程度和實(shí)際行動(dòng)，以及文化習(xí)慣等。
四是轉(zhuǎn)型過(guò)程。目前我國(guó)社會(huì)正在處于轉(zhuǎn)型中，如果概況地劃分，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)變可以分為兩個(gè)20年，從20世紀(jì)80年代初到2000年，以及從2000到2020年，其間主要在做兩件大事：一是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，二是從半工業(yè)半農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展為信息時(shí)代背景下的工業(yè)化社會(huì)。也就是轉(zhuǎn)型和發(fā)展兩大主題。如果我們以2000年為大概的中間段來(lái)劃分的話，前半段我們基本上實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧袌?chǎng)、半計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，有統(tǒng)計(jì)表明市場(chǎng)配置資源的比例稍占上風(fēng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念深入人心，另外經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)步入了工業(yè)化初期。后半段的轉(zhuǎn)型就是要變成一個(gè)制度完善、運(yùn)行高效的“好”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展就是要符合信息時(shí)代背景的工業(yè)化。也就是說(shuō)，工業(yè)化和信息化相結(jié)合的社會(huì)。也就是說(shuō)，我國(guó)在未來(lái)，還繼續(xù)處于制度轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)型之中，這就是電子政務(wù)實(shí)施的大背景。由于這兩者都在轉(zhuǎn)，必然導(dǎo)致政府部分職能、管理方式、部門設(shè)置和組織架構(gòu)方式很大變化，也許今天這個(gè)部門實(shí)施了電子政務(wù)，結(jié)果這個(gè)部門被撤銷或并到其他部門中去。
五是人口素質(zhì)的多樣性。電子政務(wù)的實(shí)施好壞，必然是通過(guò)人們的使用而產(chǎn)生的。但是中國(guó)人口素質(zhì)的差異性大，既有數(shù)千萬(wàn)的知識(shí)分子，也有數(shù)千萬(wàn)的文盲；既有3億多人口的城市人，還有8億多農(nóng)民；既有上千萬(wàn)網(wǎng)民，也有絕大多數(shù)非網(wǎng)民。由于自身素質(zhì)、計(jì)算機(jī)技能、經(jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)匦畔⒓夹g(shù)設(shè)施等限制，我國(guó)絕大多數(shù)人還不能享受到電子政務(wù)帶來(lái)的好處。
因此，中國(guó)的電子政務(wù)，必須與傳統(tǒng)政務(wù)進(jìn)行無(wú)縫連接，不能因?yàn)殡娮诱?wù)發(fā)展了，很多人就被排斥政治在外。當(dāng)然，這也是一個(gè)非常重要的政治藝術(shù)。
建設(shè)電子政務(wù)難在何處
目前關(guān)于如何解決電子政務(wù)的難點(diǎn)問(wèn)題討論很多，歸納起來(lái)，主要有以下幾點(diǎn)：
首先，還是來(lái)自認(rèn)識(shí)領(lǐng)域，這方面表現(xiàn)得非常明顯。究竟什么是電子政務(wù)？電子政務(wù)意義何在？如何搞電子政務(wù)？這些問(wèn)題還沒有，至少普遍缺少共識(shí)。而且，不同集團(tuán)和利益階層對(duì)它的認(rèn)識(shí)也差異很大。認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一和利益上的沖突必定造成一些工作上的摩擦和阻力。
其次，電子政務(wù)還會(huì)帶來(lái)機(jī)構(gòu)職能重組與利益格局的分配。例如在工商稅務(wù)管理方面，傳統(tǒng)上是兩個(gè)獨(dú)立的職能部門，但現(xiàn)在可能集中在一起了。從對(duì)企業(yè)的監(jiān)管來(lái)看，兩個(gè)部門的聯(lián)合管理更有效，而且客觀上也需要聯(lián)合起來(lái)。例如，一個(gè)企業(yè)在工商局那里被吊銷執(zhí)照，可是發(fā)票還在用，稅務(wù)機(jī)構(gòu)覺察不出來(lái)；可能在稅務(wù)部門吊銷稅務(wù)登記，工商部門的執(zhí)照還在繼續(xù)使用。這樣的例子不勝枚舉。在政府服務(wù)方面，企業(yè)和老百姓有著更多的服務(wù)需求。政府許多部門，以及許多部門下的許多機(jī)構(gòu)，許多企業(yè)和老百姓根本就管不過(guò)來(lái)，他們只是希望在一個(gè)窗口能把事情辦好就夠了。一站式服務(wù)或一網(wǎng)式服務(wù)，也要求許多政府行政部門進(jìn)行職能調(diào)整和部門改造。
再次是信息安全與信息公開問(wèn)題，信息安全的確是一個(gè)值得高度關(guān)注的大問(wèn)題，畢竟安全是人類的第一需要，政府都上了網(wǎng)，如果不能“安居”，政府官員怎能“樂(lè)業(yè)”呢？但是哲學(xué)告訴我們?nèi)魏伟踩拍疃际窍鄬?duì)的，甚至還有句名言，最危險(xiǎn)的地方最安全。由于安全問(wèn)題牽涉到很深技術(shù)層面，超過(guò)絕對(duì)多數(shù)人的知識(shí)。但是，目前對(duì)安全問(wèn)題，產(chǎn)生了一種過(guò)分的擔(dān)心，以前人們常說(shuō)，無(wú)知者無(wú)畏，現(xiàn)在看來(lái)是無(wú)知者很怕。另外，安全是需要很高成本的，一是建設(shè)成本，二是使用成本。再就是很多資料，老是處于安全保密狀態(tài)下，結(jié)果會(huì)減少它的效應(yīng)，因?yàn)樾畔⒃诹鲃?dòng)中才能產(chǎn)生更大得價(jià)值。另外幾乎每一個(gè)部門，部門底下的部門，都在強(qiáng)調(diào)其資料的保密性和重要性，好像不強(qiáng)調(diào)這個(gè)部門的作用就不大了。按照這樣來(lái)看，報(bào)紙和電視臺(tái)最不重要了。這里又牽涉到信息公開問(wèn)題，政府哪些信息應(yīng)該公開，以前有許多研究者進(jìn)行深入研究過(guò)，信息不公開，政府運(yùn)作不透明，就很容易造成尋租現(xiàn)象，既不符合現(xiàn)代政治的發(fā)展趨勢(shì)，也不符合WTO對(duì)政府的要求。這里涉及三個(gè)問(wèn)題：一是內(nèi)部網(wǎng)、外部網(wǎng)和專網(wǎng)，以及信息資源庫(kù)的合理設(shè)計(jì)問(wèn)題；二是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部和部門之間實(shí)現(xiàn)充分的信息共享問(wèn)題；三是信息對(duì)外服務(wù)問(wèn)題。
難點(diǎn)的最后一個(gè)問(wèn)題就是多樣性與標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題。目前各個(gè)地方各個(gè)部門都在搞電子政務(wù)，到底是搞多樣化，還是搞標(biāo)準(zhǔn)化；是“橫切”（以地方區(qū)域?yàn)橹鳎┻€是“豎切”（以垂直職能為主）；是每個(gè)部門單獨(dú)搞，還是統(tǒng)一搞等等。目前，尚無(wú)定論，且很難有定論。
就以政府網(wǎng)站為例，聯(lián)合國(guó)曾經(jīng)研究過(guò)，把它分為五種類型，如最基礎(chǔ)的網(wǎng)頁(yè)型、網(wǎng)站型到服務(wù)型，我把它們比擬為“名片型”、“企業(yè)簡(jiǎn)介型”、“產(chǎn)品介紹型”、“獨(dú)立服務(wù)型”和“綜合服務(wù)型”五大類。
“名片型”很簡(jiǎn)單，幾個(gè)頁(yè)面，這是某個(gè)政府，坐落在那里，是誰(shuí)做領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)系電話等，其他功能就沒有了?！捌髽I(yè)簡(jiǎn)介型”比“名片型”主要是信息豐富些，其中包括多少部門、各自職能、工作成績(jī)、聯(lián)系辦法，甚至還有電子郵件等信息。通過(guò)它能夠基本上了解這個(gè)政府情況?！爱a(chǎn)品介紹型”可能就具體介紹到政府的服務(wù)層面，各個(gè)性質(zhì)職能提供的具體服務(wù)，每個(gè)行政部門可能都有自己的電子郵件，甚至還可以通過(guò)電子郵件來(lái)回答訪問(wèn)者提出的問(wèn)題，相關(guān)信息更多，包括各種經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和政策信息?！蔼?dú)立服務(wù)型”是指基于某個(gè)部門為企業(yè)和人們提供的服務(wù)，例如，交通部門在自己的職權(quán)內(nèi)開展網(wǎng)上汽車年檢服務(wù)?！熬C合服務(wù)型”，就是將各種職能綜合起來(lái)，為企業(yè)和人們提供一網(wǎng)式的互動(dòng)的服務(wù)。
目前這五種類型我國(guó)都出現(xiàn)有，而且很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)還會(huì)存在。這就必然造成電子政務(wù)的多樣性，但是標(biāo)準(zhǔn)化也很重要。沒有標(biāo)準(zhǔn)化，很多工作就不好開展，特別是軟件和數(shù)據(jù)庫(kù)版本不一樣，不同機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不相同，結(jié)果就造成了數(shù)據(jù)之間不能互訪，造成了事實(shí)上的信息障礙。而且沒有標(biāo)準(zhǔn)化，容易造成重復(fù)建設(shè)，可能某個(gè)部門電子政務(wù)剛實(shí)施，而其他機(jī)構(gòu)又需要與它統(tǒng)一搞。這里特別值得一提的是中央政府網(wǎng)站的建設(shè)，由于中央不統(tǒng)一，各地也就只好各自為政了。因此，中央政府電子政務(wù)思路的清晰化，特別是網(wǎng)站的問(wèn)世，對(duì)引導(dǎo)地方電子政務(wù)的實(shí)施和減少重復(fù)建設(shè)，有一定的幫助。
