電子政務(wù)提升政府競爭力

　　中國電子政務(wù)起步于上個世紀(jì)80年代中期。當(dāng)時，國內(nèi)興起一小股辦公自動化熱，政府機(jī)構(gòu)的一些部門開始使用計算機(jī)進(jìn)行辦公，而且建立了一些信息中心。后來由于PC機(jī)的普及，越來越多的計算機(jī)進(jìn)入了政府機(jī)關(guān)，政府機(jī)關(guān)也適應(yīng)用計算機(jī)進(jìn)行文件處理和傳送等工作。

　　20世紀(jì)90年代中后期，網(wǎng)絡(luò)在中國迅速發(fā)展，1998年政府有關(guān)部門發(fā)起“政府上網(wǎng)”，電子政務(wù)開始步入發(fā)展期。

　　究竟什么是電子政務(wù)？通俗地說，就是利用信息技術(shù)（特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)）進(jìn)行行政。這里需要指出的是，它與電子政府的差異性，電子政府是一個實體概念，主要是建立一個功能完善的網(wǎng)站，著重點在政府網(wǎng)絡(luò)化；而電子政務(wù)是一個程序概念，主要是通過電子手段完成行政目的，著重點在政務(wù)。

　　中國政府之所以發(fā)展電子政務(wù)，首先是旨在提高政府競爭力。目前人們談及競爭，大多是指企業(yè)之間的競爭，但事實上，目前經(jīng)濟(jì)競爭中，還有一個重要的層面，就是政府之間的競爭。因為國家的競爭主要表現(xiàn)在各國的中央政府之間，而各個地區(qū)之間的競爭也表現(xiàn)在各個地方政府之間。

　　同樣兩個原來條件相似的國家，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上講的資源稟賦一樣，結(jié)果為什么發(fā)展的差異很大呢？這與政府的作用息息相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)日漸全球化的形勢下，經(jīng)濟(jì)全球化就意味資源在全球范圍內(nèi)配置，市場競爭在全球范圍內(nèi)展開，資源、資本、人才和技術(shù)之所以從這個地方匯聚到另外一個地方，而不是從這個地方轉(zhuǎn)移到別的地方？或者說，為什么很多外資都進(jìn)入新加坡和香港而沒有進(jìn)入阿富汗？這里有一個重要因素，就是政府競爭力的問題。政府的能力很強(qiáng)，為當(dāng)?shù)靥峁┝撕芎玫姆ㄖ苇h(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和人才資源等公共產(chǎn)品，那么資本、技術(shù)和人才就可以源源不斷地涌入，既而形成良性循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢。

　　電子政務(wù)是改造并提升政府的競爭力，或者說網(wǎng)絡(luò)時代的政府競爭力必須是基于網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)之上的。因為通過網(wǎng)絡(luò)，能夠提高政府服務(wù)與監(jiān)管水平，提高行政效率，促進(jìn)政府信息和決策透明化。

　　另外，中國政府發(fā)展電子政務(wù)是適應(yīng)WTO挑戰(zhàn)的需要。以吸引外資為例，在沒有網(wǎng)絡(luò)的時代，外資進(jìn)入中國，通常需要先通過各種媒體，對數(shù)據(jù)進(jìn)行資料收集，或者通過與當(dāng)?shù)卣?lián)系，取得相關(guān)資料，期間非常繁瑣。而如今，很多外資來中國之前，主要是通過網(wǎng)絡(luò)搜索資料，如果有一個地方政府網(wǎng)站，為可能的投資者提供了各種信息，很顯然，外資定最先考慮該地政府。沒有網(wǎng)站的地方政府則很可能就失去了一個投資機(jī)會。沒有網(wǎng)站的政府和有網(wǎng)站的政府，彼此之間的優(yōu)劣差異非常明顯，而且隨著信息技術(shù)的進(jìn)一步深化，這一“鴻溝”勢必越來越大。

　　電子政務(wù)的切入點

　　如何建設(shè)電子政務(wù)？如何尋找電子政務(wù)的切入點？筆者認(rèn)為可以從政府采購網(wǎng)絡(luò)化（或者說政府網(wǎng)絡(luò)采購）方面著手。據(jù)了解，《政府采購法》將在近期內(nèi)出臺。為什么把政府采購作為切入點呢？因為政府采購效果明顯，阻力最少，操作簡單。許多國家搞電子政務(wù)，一直把政府采購網(wǎng)絡(luò)化作為突破口，因為通過政府采購網(wǎng)絡(luò)化，可以非常明顯地節(jié)省政府支出，可以為企業(yè)提供更為公平的競爭環(huán)境，而且由于節(jié)約了資金，普通百姓也非常支持，政府信息化的資金再投入也有了保證。另外在中國，還可以先建一個中央網(wǎng)站，它本身的示范性意義可能會超過它的服務(wù)意義。

　　對于究竟該如何評價電子政務(wù)的成果這一問題，筆者認(rèn)為，作為一項重要的、人人相關(guān)的社會工程，除了可以從技術(shù)角度來評價之外，更需要一個外部評價標(biāo)準(zhǔn)。

　　從外部來評價，建設(shè)電子政務(wù)的成果就是提升了政府為企業(yè)和人們的服務(wù)效率，基本標(biāo)準(zhǔn)就是企業(yè)、公民與政府打交道的成本節(jié)約程度，也就是說，過去可能與政府打交道，辦一件事，需要一天或者幾天時間，而通過網(wǎng)站僅需要十分鐘，這就表明電子政務(wù)的效益。當(dāng)然從內(nèi)部來看就是業(yè)務(wù)精簡程度，相應(yīng)行政效率的提高。

　　電子政務(wù)是結(jié)構(gòu)性革命

　　鄧小平同志曾經(jīng)指出，改革也是一場革命。從這個意義上，毫無疑問，電子政務(wù)也是一場革命。因為政府信息化會帶來一些權(quán)力結(jié)構(gòu)、行政管理方式、官員思維方式，甚至官員人數(shù)等方面都會發(fā)生一些變化。電子政務(wù)能夠提高政府服務(wù)與監(jiān)管水平，提高行政效率，促進(jìn)政府信息和決策透明化等，這些可能都要帶來行政程序，機(jī)構(gòu)職能等變化。還有長期以來，我國政府主要是以監(jiān)管為主要角色，而現(xiàn)代政府則更強(qiáng)調(diào)服務(wù)，這也需要在電子政務(wù)中得以體現(xiàn)。

　　革命就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間的關(guān)系調(diào)整，網(wǎng)絡(luò)帶給我們的是一個以各個節(jié)點相連接的一個多樣性聯(lián)系的扁平化組織社會，而我們目前政府組織結(jié)構(gòu)還是按照金字塔式來建構(gòu)的。我們知道，人類社會不可能一步進(jìn)入信息社會，因此在這個過程中，既要保留過去的金字塔權(quán)力構(gòu)造方式，又要積極向扁平的政府組織過渡，這是需要很高的政治藝術(shù)，每一步都要抓住機(jī)遇，既要善于局部突破，又要注意整體推進(jìn)。由于這是一場結(jié)構(gòu)性的革命，因此要看到其長期性和持續(xù)性。絕對不能一蹴而就，要注意把漸進(jìn)性與激進(jìn)性，長遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目前相結(jié)合。而且還必須看到任何政務(wù)信息化行為都是對其的客觀支持，不管其主觀意識如何。所以對當(dāng)前可能存在的一哄而上的電子政務(wù)建設(shè)，要有清晰的認(rèn)識，雖然存在浪費和無理性現(xiàn)象，但效果也在推進(jìn)電子政務(wù)。

　　此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，要摒棄電子政務(wù)建設(shè)過程中的完美主義、畢其功于一役和一步到位的思想，要充分認(rèn)識到這場社會變革中的漸進(jìn)性、持續(xù)性和長久性。在這個過程中要處理好“層級結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”、“信息與保密”、“各地創(chuàng)新與防止重復(fù)建設(shè)”、“政府服務(wù)與管理”、“中國特色和國際趨勢”等問題將需要妥善處理好。

　　防止花架子和形象工程

　　樹立“用電子、重政務(wù)”觀念，就是要善于利用信息技術(shù)，關(guān)鍵是政務(wù)的改造結(jié)果。電子政務(wù)中，電子是工具，政務(wù)是目的，也就是說我們不要惟電子而電子，設(shè)備要上最好的，技術(shù)方案要選最好，安全措施要選最高級別的，系統(tǒng)運行效果要達(dá)到最穩(wěn)定的。從技術(shù)角度來看，這可能是達(dá)到了最優(yōu)效果，但是從使用的情況來看，結(jié)果可能會適得其反。例如，宣傳鼓動不夠，政府工作人員、企業(yè)和百姓本身了解不夠，也沒有什么意愿去用，或者是技術(shù)構(gòu)架搞好了，相關(guān)的政務(wù)活動跟不上，最終效益也上不去。

　　“重政務(wù)”就是要求我們在最初的電子政務(wù)方案涉及中，就要注意采用效果評估的方式，到底通過電子政務(wù)可能節(jié)約多少流程，提高多少服務(wù)能力，以及如何改變職能和部門等等。樹立好“用電子、重政務(wù)”觀念，可以避免我們搞花架子和形象工程，也使電子政務(wù)一開始就落實到實處。

　　建設(shè)有中國特色的電子政務(wù)

　　有不少曾說過，外國一樣好東西，到中國就變了。電子政務(wù)的確是一樣好東西，會不會在中國變了味呢？這種擔(dān)心不是沒有道理的。在這方面要考慮到中國的具體國情，也就是說中國的特色問題。

　　電子政務(wù)是一種基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的先進(jìn)行政方式，但如果沒有網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，這種行政方式就奢談了。但是，目前在中國，甚至很長一段時期內(nèi)，有許多農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)存在無網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)的行政。對中國電子政務(wù)來說，考慮其中國特色，主要是表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是大國特征。中國行政區(qū)域非常廣闊，30多個省、直轄市和自治區(qū)，500多個城市，以及2300多個縣。因此，在中國搞電子政務(wù)，涉及到縣一級的部門就達(dá)數(shù)萬個之多，這幾乎是其他任何一個國家難以比擬的，而且目前許多機(jī)構(gòu)的信息化程度還很低。

　　二是多樣性。大國特征就意味著多樣性，全國范圍內(nèi)各級政府、各個部門之間的情況千差萬別，不同機(jī)構(gòu)的職能差異也很大，面向服務(wù)對象也千差萬別。

　　三是不平衡性。由于大國特征和多樣性特點，中國電子政務(wù)還存在不平衡性，甚至還非常突出。這種不平衡性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性非常相似。引起不平衡性的原因很多，其中包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財政狀況、當(dāng)?shù)匦畔⒓夹g(shù)設(shè)施、政府對其重視程度和實際行動，以及文化習(xí)慣等。

　　四是轉(zhuǎn)型過程。目前我國社會正在處于轉(zhuǎn)型中，如果概況地劃分，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)變可以分為兩個20年，從20世紀(jì)80年代初到2000年，以及從2000到2020年，其間主要在做兩件大事：一是從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，二是從半工業(yè)半農(nóng)業(yè)社會發(fā)展為信息時代背景下的工業(yè)化社會。也就是轉(zhuǎn)型和發(fā)展兩大主題。如果我們以2000年為大概的中間段來劃分的話，前半段我們基本上實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧袌?、半計劃?jīng)濟(jì)，有統(tǒng)計表明市場配置資源的比例稍占上風(fēng)，市場經(jīng)濟(jì)觀念深入人心，另外經(jīng)濟(jì)形態(tài)已經(jīng)步入了工業(yè)化初期。后半段的轉(zhuǎn)型就是要變成一個制度完善、運行高效的“好”的市場經(jīng)濟(jì)，發(fā)展就是要符合信息時代背景的工業(yè)化。也就是說，工業(yè)化和信息化相結(jié)合的社會。也就是說，我國在未來，還繼續(xù)處于制度轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)型之中，這就是電子政務(wù)實施的大背景。由于這兩者都在轉(zhuǎn)，必然導(dǎo)致政府部分職能、管理方式、部門設(shè)置和組織架構(gòu)方式很大變化，也許今天這個部門實施了電子政務(wù)，結(jié)果這個部門被撤銷或并到其他部門中去。

　　五是人口素質(zhì)的多樣性。電子政務(wù)的實施好壞，必然是通過人們的使用而產(chǎn)生的。但是中國人口素質(zhì)的差異性大，既有數(shù)千萬的知識分子，也有數(shù)千萬的文盲；既有3億多人口的城市人，還有8億多農(nóng)民；既有上千萬網(wǎng)民，也有絕大多數(shù)非網(wǎng)民。由于自身素質(zhì)、計算機(jī)技能、經(jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)匦畔⒓夹g(shù)設(shè)施等限制，我國絕大多數(shù)人還不能享受到電子政務(wù)帶來的好處。

　　因此，中國的電子政務(wù)，必須與傳統(tǒng)政務(wù)進(jìn)行無縫連接，不能因為電子政務(wù)發(fā)展了，很多人就被排斥政治在外。當(dāng)然，這也是一個非常重要的政治藝術(shù)。

　　建設(shè)電子政務(wù)難在何處

　　目前關(guān)于如何解決電子政務(wù)的難點問題討論很多，歸納起來，主要有以下幾點：

　　首先，還是來自認(rèn)識領(lǐng)域，這方面表現(xiàn)得非常明顯。究竟什么是電子政務(wù)？電子政務(wù)意義何在？如何搞電子政務(wù)？這些問題還沒有，至少普遍缺少共識。而且，不同集團(tuán)和利益階層對它的認(rèn)識也差異很大。認(rèn)識上的不統(tǒng)一和利益上的沖突必定造成一些工作上的摩擦和阻力。

　　其次，電子政務(wù)還會帶來機(jī)構(gòu)職能重組與利益格局的分配。例如在工商稅務(wù)管理方面，傳統(tǒng)上是兩個獨立的職能部門，但現(xiàn)在可能集中在一起了。從對企業(yè)的監(jiān)管來看，兩個部門的聯(lián)合管理更有效，而且客觀上也需要聯(lián)合起來。例如，一個企業(yè)在工商局那里被吊銷執(zhí)照，可是發(fā)票還在用，稅務(wù)機(jī)構(gòu)覺察不出來；可能在稅務(wù)部門吊銷稅務(wù)登記，工商部門的執(zhí)照還在繼續(xù)使用。這樣的例子不勝枚舉。在政府服務(wù)方面，企業(yè)和老百姓有著更多的服務(wù)需求。政府許多部門，以及許多部門下的許多機(jī)構(gòu)，許多企業(yè)和老百姓根本就管不過來，他們只是希望在一個窗口能把事情辦好就夠了。一站式服務(wù)或一網(wǎng)式服務(wù)，也要求許多政府行政部門進(jìn)行職能調(diào)整和部門改造。

　　再次是信息安全與信息公開問題，信息安全的確是一個值得高度關(guān)注的大問題，畢竟安全是人類的第一需要，政府都上了網(wǎng)，如果不能“安居”，政府官員怎能“樂業(yè)”呢？但是哲學(xué)告訴我們?nèi)魏伟踩拍疃际窍鄬Φ?，甚至還有句名言，最危險的地方最安全。由于安全問題牽涉到很深技術(shù)層面，超過絕對多數(shù)人的知識。但是，目前對安全問題，產(chǎn)生了一種過分的擔(dān)心，以前人們常說，無知者無畏，現(xiàn)在看來是無知者很怕。另外，安全是需要很高成本的，一是建設(shè)成本，二是使用成本。再就是很多資料，老是處于安全保密狀態(tài)下，結(jié)果會減少它的效應(yīng)，因為信息在流動中才能產(chǎn)生更大得價值。另外幾乎每一個部門，部門底下的部門，都在強(qiáng)調(diào)其資料的保密性和重要性，好像不強(qiáng)調(diào)這個部門的作用就不大了。按照這樣來看，報紙和電視臺最不重要了。這里又牽涉到信息公開問題，政府哪些信息應(yīng)該公開，以前有許多研究者進(jìn)行深入研究過，信息不公開，政府運作不透明，就很容易造成尋租現(xiàn)象，既不符合現(xiàn)代政治的發(fā)展趨勢，也不符合WTO對政府的要求。這里涉及三個問題：一是內(nèi)部網(wǎng)、外部網(wǎng)和專網(wǎng)，以及信息資源庫的合理設(shè)計問題；二是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部和部門之間實現(xiàn)充分的信息共享問題；三是信息對外服務(wù)問題。

　　難點的最后一個問題就是多樣性與標(biāo)準(zhǔn)化問題。目前各個地方各個部門都在搞電子政務(wù)，到底是搞多樣化，還是搞標(biāo)準(zhǔn)化；是“橫切”（以地方區(qū)域為主）還是“豎切”（以垂直職能為主）；是每個部門單獨搞，還是統(tǒng)一搞等等。目前，尚無定論，且很難有定論。

　　就以政府網(wǎng)站為例，聯(lián)合國曾經(jīng)研究過，把它分為五種類型，如最基礎(chǔ)的網(wǎng)頁型、網(wǎng)站型到服務(wù)型，我把它們比擬為“名片型”、“企業(yè)簡介型”、“產(chǎn)品介紹型”、“獨立服務(wù)型”和“綜合服務(wù)型”五大類。

　　“名片型”很簡單，幾個頁面，這是某個政府，坐落在那里，是誰做領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)系電話等，其他功能就沒有了?！捌髽I(yè)簡介型”比“名片型”主要是信息豐富些，其中包括多少部門、各自職能、工作成績、聯(lián)系辦法，甚至還有電子郵件等信息。通過它能夠基本上了解這個政府情況。“產(chǎn)品介紹型”可能就具體介紹到政府的服務(wù)層面，各個性質(zhì)職能提供的具體服務(wù)，每個行政部門可能都有自己的電子郵件，甚至還可以通過電子郵件來回答訪問者提出的問題，相關(guān)信息更多，包括各種經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和政策信息?！蔼毩⒎?wù)型”是指基于某個部門為企業(yè)和人們提供的服務(wù)，例如，交通部門在自己的職權(quán)內(nèi)開展網(wǎng)上汽車年檢服務(wù)?！熬C合服務(wù)型”，就是將各種職能綜合起來，為企業(yè)和人們提供一網(wǎng)式的互動的服務(wù)。

　　目前這五種類型我國都出現(xiàn)有，而且很長時間內(nèi)還會存在。這就必然造成電子政務(wù)的多樣性，但是標(biāo)準(zhǔn)化也很重要。沒有標(biāo)準(zhǔn)化，很多工作就不好開展，特別是軟件和數(shù)據(jù)庫版本不一樣，不同機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不相同，結(jié)果就造成了數(shù)據(jù)之間不能互訪，造成了事實上的信息障礙。而且沒有標(biāo)準(zhǔn)化，容易造成重復(fù)建設(shè)，可能某個部門電子政務(wù)剛實施，而其他機(jī)構(gòu)又需要與它統(tǒng)一搞。這里特別值得一提的是中央政府網(wǎng)站的建設(shè)，由于中央不統(tǒng)一，各地也就只好各自為政了。因此，中央政府電子政務(wù)思路的清晰化，特別是網(wǎng)站的問世，對引導(dǎo)地方電子政務(wù)的實施和減少重復(fù)建設(shè)，有一定的幫助。