《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)自2008年以來(lái)已實(shí)施近十年時(shí)間，所起作用有目共睹，信息公開(kāi)為行政機(jī)關(guān)了解公眾需求和認(rèn)識(shí)社會(huì)現(xiàn)狀打開(kāi)了一扇全新的窗戶。然而，不同角度的思考會(huì)帶來(lái)不同的感受和困惑。從行政法角度講，由于信息公開(kāi)不同于一般傳統(tǒng)意義上的行政行為，在行政主體、行為形態(tài)和法律適用等方面都有特殊性，給建立在傳統(tǒng)行政法理念和架構(gòu)上的行政復(fù)議、行政訴訟制度帶來(lái)較大沖擊。從行政機(jī)關(guān)角度看，《條例》的實(shí)施對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響是全方位的，也是深層次的，既有對(duì)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)行的工作模式、方式方法以及行為習(xí)慣的影響，還涉及到行政機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)理念、陳舊觀念、固化思維和過(guò)時(shí)工作方法的轉(zhuǎn)變、改進(jìn)或調(diào)整。這無(wú)異于一場(chǎng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的變革。從信息管理角度看，有效梳理公開(kāi)后不斷變化的海量信息，使之不被“肢解”或誤讀，成為公眾便于獲取的整體系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)其社會(huì)治理和利用價(jià)值的最大化，是其面臨的新課題。從事后監(jiān)督角度看，考量信息公開(kāi)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，更多的是要關(guān)注公開(kāi)的信息或數(shù)據(jù)是否符合公眾的要求，并評(píng)判信息或數(shù)據(jù)本身產(chǎn)生的社會(huì)效果。在評(píng)估時(shí)，既要評(píng)估信息公開(kāi)行為或結(jié)果的情況，又要逐步側(cè)重對(duì)信息公開(kāi)工作的效率、效益和影響進(jìn)行科學(xué)評(píng)判，從而為完善、調(diào)整或者創(chuàng)新政策提供依據(jù)。對(duì)于引入客觀中立的第三方評(píng)估來(lái)說(shuō)，完善外部監(jiān)督機(jī)制，建立信息公開(kāi)可持續(xù)可發(fā)展的機(jī)制，是考量第三方評(píng)估成效的關(guān)鍵。

　　解決糾紛和矛盾的前提是確定看待信息公開(kāi)中出現(xiàn)麻煩的視角，這決定了解決問(wèn)題的寬度和高度。信息公開(kāi)工作本身是一個(gè)由諸多要素組成的系統(tǒng)，公開(kāi)的目的要追求整體效益和綜合效能，需要著眼于全局和整體而不是只追求局部的某個(gè)單一目標(biāo)，單一的目標(biāo)容易和整體目標(biāo)相左或抵消。如，法律雖然是信息公開(kāi)中重要一環(huán)，對(duì)政府信息公開(kāi)的思考不能離開(kāi)法律，也不能僅局限法律維度判斷，還要考慮系統(tǒng)中除法律之外的其他因素。如不能全系統(tǒng)連鎖跟進(jìn)，形成合力，法律的“單兵突進(jìn)”還會(huì)引起其他不良反應(yīng)，公開(kāi)的整體效果也難以體現(xiàn)和發(fā)揮。缺少跨部門跨地區(qū)跨行業(yè)的協(xié)調(diào)，還會(huì)出現(xiàn)同調(diào)不同步或同步不同調(diào)聲音，甚至是相左現(xiàn)象。

　　如果把信息公開(kāi)視為鏈條軸心的話，涉及主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)、保密審查、行政復(fù)議、行政訴訟等內(nèi)部環(huán)節(jié)，外部環(huán)節(jié)又與黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)及政務(wù)服務(wù)、政府政策解讀與回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享等密切相聯(lián)。本文立足于以“大局觀”看待信息公開(kāi)，多角度分析現(xiàn)狀，使信息公開(kāi)內(nèi)外環(huán)節(jié)融會(huì)貫通于工作的始終，可能對(duì)信息公開(kāi)內(nèi)外環(huán)節(jié)有所幫助和參考價(jià)值，希望引發(fā)進(jìn)一步思考。

　　對(duì)此，申請(qǐng)人、行政機(jī)關(guān)、人民法院、學(xué)界和媒體之間或多或少還存在理論認(rèn)識(shí)不一致的地方，實(shí)踐中也各有各的苦衷及為難之處。信息公開(kāi)所折射出的表象和深層問(wèn)題，多是立體、交叉、錯(cuò)綜復(fù)雜的情況，筆者嘗試從四個(gè)維度看其中的政府信息公開(kāi)問(wèn)題，一是從法律工作格局即立法、司法、執(zhí)法、守法方面和媒體監(jiān)督角度看；二是從對(duì)人的影響即理念、語(yǔ)境、認(rèn)識(shí)和思維的角度看；三是從信息的有效管理角度看；四是從第三方評(píng)估效果的角度看。

　　一、法律工作格局維度

　　(一)立法方面

　　按照立法的一般規(guī)律，應(yīng)先制定位階高的法律，然后再修改下位法的行政法規(guī)。由于時(shí)代潮流發(fā)展的原因，《條例》的制定和實(shí)施是在尚未修訂的背景進(jìn)行的，而后再按照信息公開(kāi)精神修訂《保密法》及其實(shí)施辦法等法律法規(guī)。目前，還有法律法規(guī)尚未在內(nèi)容上和《條例》銜接。其中，最明顯的表現(xiàn)就是《檔案法》與《條例》之間的矛盾。如《檔案法》第一條就明確規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案……”它傳遞的意思就是《檔案法》的首要作用是對(duì)檔案的保護(hù)和管理，而不是檔案的利用。而《條例》的出發(fā)點(diǎn)是“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”。目前信息公開(kāi)的很多法律法規(guī)制度內(nèi)部就存在沖突，其標(biāo)準(zhǔn)不一又導(dǎo)致司法、執(zhí)法“打架”、多頭執(zhí)法，司法結(jié)果的差異又給執(zhí)法帶來(lái)新的困惑和麻煩。未來(lái)形成合縱連橫、互相配合的政府信息公開(kāi)法律體系，使立法、司法、執(zhí)法在制度設(shè)計(jì)中形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)是我們追求的目標(biāo)。

　　(二)司法方面

　　目前，我國(guó)與信息公開(kāi)有關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件較多，各界對(duì)《條例》中的某些基礎(chǔ)問(wèn)題尚未達(dá)成共識(shí)。面對(duì)如此眾多的法律規(guī)范，究竟選擇何種裁判依據(jù)、從何處著手，是困擾法官的一大難題。實(shí)踐中出現(xiàn)的“同案不同判、同法不同解”的現(xiàn)象，許多都是法官在同一案件上選擇法條和裁判依據(jù)不同而導(dǎo)致的。對(duì)于信息公開(kāi)之訴這種新類型的行政訴訟，法院在受案范圍、原告資格、舉證責(zé)任分配等問(wèn)題上也難以形成統(tǒng)一界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)保護(hù)個(gè)人隱私和兼顧公共利益也存在沖突的尺度。同樣的案件經(jīng)不同法院或法官審理就可能產(chǎn)生不同的結(jié)果。“同案不同判、同法不同解”現(xiàn)象形成的原因是多方面的,有時(shí)也很難用簡(jiǎn)單的對(duì)錯(cuò)來(lái)衡量一個(gè)具體案件，但如此持續(xù)可能會(huì)損害司法公信力。此外，司法裁判對(duì)信息公開(kāi)的發(fā)展又有重要影響，裁判的不統(tǒng)一容易使行政機(jī)關(guān)無(wú)所適從，而行政機(jī)關(guān)答復(fù)的不規(guī)范和多樣性又增加了司法裁判的難度。因此，法院依據(jù)立法宗旨，發(fā)揮司法能動(dòng)作用，針對(duì)信息公開(kāi)出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，提出新辦法新對(duì)策，切實(shí)統(tǒng)一行政案件裁判標(biāo)準(zhǔn)，早日實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)的“類案同判”尤為重要。

　　作為政府內(nèi)部一項(xiàng)重要的監(jiān)督制度，行政復(fù)議同樣也遭遇諸多困局，《行政訴訟法》修訂前規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的，被告為作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。修訂后，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。當(dāng)申請(qǐng)人對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)中的具體行政行為提起行政復(fù)議時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)面臨著復(fù)雜多樣、標(biāo)準(zhǔn)難以把握等困境，一些單位勇于探索創(chuàng)新，但稍有不當(dāng)，就容易陷入訴訟泥潭。這使得復(fù)議機(jī)關(guān)在做出決定時(shí)，不得不更加謹(jǐn)慎。

　　(三)執(zhí)法方面

　　《條例》體現(xiàn)了一種全新的政府治理理念，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，信息公開(kāi)工作猶如平地拔起一座樓，沒(méi)有設(shè)計(jì)圖紙，也沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)材料可談，是個(gè)“新工程”?！稐l例》實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)面對(duì)不同職業(yè)群體、不同利益的多樣申請(qǐng)，甚至是超出立法本意的申請(qǐng)，要在法定時(shí)間內(nèi)做到“有問(wèn)必答”，勢(shì)必存在跨度太大、準(zhǔn)備不足的現(xiàn)象?？梢哉f(shuō)，行政機(jī)關(guān)也遇到前所未有的困惑和難處。使公開(kāi)后的信息發(fā)揮正能量作用，是行政機(jī)關(guān)積極努力所做之事，但公開(kāi)后如何避免引起法律風(fēng)險(xiǎn)、輿論風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)也是一種常規(guī)考慮。信息公開(kāi)是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定義務(wù)，不能不履行或者不當(dāng)履行該項(xiàng)法定義務(wù)。如果公開(kāi)的內(nèi)容有爭(zhēng)議，媒體一旦予以報(bào)道，引起炒作，會(huì)使相關(guān)行政機(jī)關(guān)更加被動(dòng)。在操作過(guò)程中，造成的結(jié)果可能有違黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)政治體制改革論述的基調(diào)和步驟，從而成為“不法分子”尋找體制“軟肋”的突破口。這是各級(jí)行政首長(zhǎng)或行政機(jī)關(guān)不愿看到的結(jié)果，也是他們難以承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　(四)守法方面

　　政府信息公開(kāi)申請(qǐng)案件多涉及國(guó)土資源、城市建設(shè)、財(cái)政、教育、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、公安、教育等基本民生領(lǐng)域，申請(qǐng)人的職業(yè)多是公益組織、在校大學(xué)師生、法律專業(yè)人士(民眾委托的律師)。目前申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)目的，大致歸納有：對(duì)某一行政機(jī)關(guān)的做法有不同看法，希望通過(guò)政府信息公開(kāi)引起上級(jí)機(jī)關(guān)、有權(quán)機(jī)關(guān)或社會(huì)關(guān)注;防止地方保護(hù)主義，避免暗箱操作，申請(qǐng)公開(kāi)政府制定文件的依據(jù);監(jiān)督政府或行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法合規(guī);有意無(wú)意把政府信息公開(kāi)制度當(dāng)成工具，為解決個(gè)人具體問(wèn)題而來(lái);因信訪走不通的或法律程序終止等其他渠道未得到滿意答復(fù);和行政機(jī)關(guān)較勁、“死磕”的也有。

　　從申請(qǐng)人角度看，推動(dòng)公開(kāi)的良性發(fā)展離不開(kāi)由下而上的申請(qǐng)人推動(dòng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，給行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)帶來(lái)的“壓力”,其實(shí)正是制度建設(shè)中所需要的,這一監(jiān)督的壓力不僅有助于改變或改善全社會(huì)對(duì)信息公開(kāi)的態(tài)度,還在實(shí)踐上有助于發(fā)現(xiàn)制度不夠完善的問(wèn)題，糾偏政策，以更好地維護(hù)公民權(quán)益，形成巨大推動(dòng)力。申請(qǐng)人不管是對(duì)尋求真相，還是向政府討說(shuō)法而發(fā)起的“壓力測(cè)試”,都是希望行政機(jī)關(guān)不回避，坦然面對(duì)，包容公眾的合理質(zhì)疑。對(duì)于浪費(fèi)行政和司法資源的個(gè)別現(xiàn)象，也要采取必要的措施加以規(guī)制。

　　(五)媒體監(jiān)督

　　就政府信息公開(kāi)來(lái)說(shuō)，不論是傳統(tǒng)媒體，還是新媒體，都是信息公開(kāi)的載體，又是輿論監(jiān)督不可或缺的主體。報(bào)道信息公開(kāi)的案例，也是記者職責(zé)所在。輿論監(jiān)督就是要讓信息公開(kāi)，因?yàn)椋_(kāi)才能去偽存真，使一切操作置于陽(yáng)光之下，促使事態(tài)向良好的方向發(fā)展。目前，我國(guó)的政府信息還沒(méi)有做到充分公開(kāi)，只有當(dāng)政府信息真正公開(kāi)到位之后，才能從根本上減少新媒體上所披露的問(wèn)題，所謂的“大道不行，小道不止”說(shuō)的就是這個(gè)道理。新媒體雖然相較傳統(tǒng)媒體有著傳播快的特點(diǎn)，對(duì)防范行政機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)為理由，尋找各種借口，掩蓋真實(shí)目的，規(guī)避相關(guān)信息的公開(kāi)，有著更加積極的作用;但不可否認(rèn)，在媒體報(bào)道中也出現(xiàn)了帶有個(gè)人喜好或單維度的采訪及模式，產(chǎn)生噪音增多與效應(yīng)放大的弊病。因此，提高新舊媒體對(duì)信息公開(kāi)監(jiān)督的真實(shí)性，也是不可忽視的一環(huán)。