二、對人的影響維度

　　(一)理念方面

　　我國正在經(jīng)歷經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級時期，《條例》施行后，政府信息管理的原則也由“以保密為原則、以公開為例外”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨_為原則、以保密為例外”?！肮_為原則，不公開為例外”的本意是：全部政府信息都應公開，除非有例外。我們現(xiàn)實情況是，從公開屬性來看，有三種信息。一是禁止公開的信息，有人比作“黑”色信息；二是《條例》列舉的23類必須公開的信息，有人比作“白”色信息；三是“待定信息”，如“重要、受控、敏感信息”，這些信息既不屬于禁止公開信息，也不屬于必須公開的信息，需要行政機關(guān)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況做出具體判斷，有人稱之為“灰色信息”。在我們沒有梳理規(guī)范這些信息時，如按照此原則的邏輯推理，勢必就要公開這部分“待定信息”，這在當下顯然是不現(xiàn)實的。再有，“公開為原則，不公開為例外”中的“例外”還不明確。《條例》中的“例外信息”有：國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定(以下簡稱“三安全一穩(wěn)定”)。國家秘密范圍可從新修訂的《保密法》及其實施辦法找到;商業(yè)秘密范圍在我國至今還沒有一部具有權(quán)威性的法律對此做統(tǒng)一規(guī)范;個人隱私范圍的界定還沒有相關(guān)的法律依據(jù)。由于“三安全一穩(wěn)定”的信息不是確定的法律概念，所涵蓋的信息范圍又過于寬泛，同時和國家保密制度之間又有重疊之處。這給行政機關(guān)和司法機關(guān)都帶來麻煩。如果作為例外的不公開信息的范圍“模糊不清”，則“公開為原則”很大程度上將受制于飄忽不定的“不公開為例外”，而無法具有操作性和實效性。如何在實踐中逐步完善相關(guān)法律制度，還要一個過程。樹立公開為原則的指導思想至關(guān)重要。筆者認為，在當下，要修正對“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的簡單機械理解，回歸到一種理念的思路上來更為妥當。

　　(二)語境方面

　　談論起政府信息公開概念時，同樣一個詞語會有三個不同的理解或指向。一是《條例》所指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。如何理解這個概念，社會各方也存在差異。二是廣義上的政府信息，它涵蓋政府公開制作、掌握、獲取的其他信息，內(nèi)容可能包括政務公開和信息公開兩個方面的。廣義上的政府信息內(nèi)涵和外延要比《條例》規(guī)定的信息公開的概念廣闊得多。三是每個人根據(jù)自己認識理解的政府信息。在當下，每人都有自洽的價值體系，甚至有各自不同的邏輯和詞匯，就申請人和行政機關(guān)兩方來說，在不同的語境下，申請人會按照各自對政府信息概念的認識，向行政機關(guān)提出各種各樣申請，而有些行政機關(guān)也會按照自己的理解去答復。申請的目的和內(nèi)容各異，答復也不規(guī)范。加之，不同的機關(guān)與不同的申請人對同一概念也會有自己的理解，導致了對一個問題會形成不同層次、不同角度的認識。在這樣的基礎(chǔ)上，對話溝通可能顯得比較吃力。原因可能包括：《條例》本身概念有不明確、模糊地帶;背后制約因素不同，如教育背景、生活條件、政治傾向等;沒有換位思考、缺少在一個層面溝通;以及不在一個語境和邏輯下討論，得出的結(jié)論自然會五花八門，這就出現(xiàn)“一千個讀者就有一千個哈姆雷特”的現(xiàn)象。

　　(三)認識方面

　　認識是行動的先導，新的事物要有新的認識。解決了認識上的誤區(qū)，有可能摒棄長期以來習慣的、陳舊的、不合時宜、簡單的看法。信息公開中在認識上重點要防止兩種傾向。一種是偏“左”的傾向。即忽略《保密法》及其有關(guān)規(guī)定，認為未標密級文件或不按權(quán)限和程序執(zhí)行就以為可以簡單公開。未標密級的信息有知悉范圍的要求，比如，傳達到縣團級的文件，有些內(nèi)部管理信息。還有發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品安全狀況、重大傳染病疫情、重大動物疫情、重要地理信息數(shù)據(jù)、統(tǒng)計信息等，這需要嚴格按照權(quán)限和程序執(zhí)行，不能擅自發(fā)布公開。二是偏“右”的現(xiàn)象。對于個別行政機關(guān)來說，是把提供政府信息視為一種權(quán)力，不是作為一項法定義務、責任和基本公共服務。思想認識仍停留在行政機關(guān)提供政府信息是對社會、對公眾、對申請人的一種“恩賜”，公開與否視行政機關(guān)工作人員情緒好壞、與申請人關(guān)系遠近等不確定因素而自由決定，把必須履行的一項強制性義務當做“一陣風”，對公開政府信息采取“多一事不如少一事”和相互推諉的認識。

　　(四)思維方面

　　《條例》規(guī)定各級政府辦公廳或辦公室是政府信息公開工作的主管部門，負有對本轄區(qū)推進、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的職能。從工作性質(zhì)上看，政府辦公廳或辦公室這個單位的工作性質(zhì)在主管政府信息公開工作之前多是保運轉(zhuǎn)。一般不需要辦文，現(xiàn)在政府信息公開工作既要保運轉(zhuǎn)，又要辦業(yè)務。政府信息公開工作和運轉(zhuǎn)部門、業(yè)務部門的工作方式和思維有不同之處：一是和運轉(zhuǎn)部門不同。運轉(zhuǎn)部門主要工作的特點多是負責上傳下達，前期調(diào)研，中期運轉(zhuǎn)，后期督查，有人形象比喻為“接球不發(fā)球”。政府信息公開工作特點既要圍繞辦理主動公開政府制作或獲取的政府信息的調(diào)研和工作布置后的督查，還要針對申請人提出要求，依法依規(guī)拿出解決的政策建議，屬于“接球又發(fā)球”。二是和業(yè)務部門不同。業(yè)務部門在辦文時，發(fā)球方是熟悉的本系統(tǒng)或本部門，所涉及的事情多是經(jīng)常接觸或思考的問題。具體工作由各級行政首長直接布置。政府信息公開工作則不同，從業(yè)務角度講，信息公開工作不是按照科技、教育、財政這樣分類的縱項業(yè)務，而是橫跨涉及所有政府履職過程中的一種專向業(yè)務。尤其是依申請工作，業(yè)務是行政機關(guān)以前沒有經(jīng)歷過的，“發(fā)球方”不是某位行政長官或熟悉的本系統(tǒng)或本部門，而是不曾謀面的不特定的大多數(shù)人，從不同角度在給行政機關(guān)提出或“布置”涉及各種各樣問題的工作。同時，還要“救球”和“補位”，處理諸如歷史問題等各種疑難雜癥。

　　政府信息公開是一項開創(chuàng)性工作，這項工作政策性強，涉及面寬，沒有經(jīng)驗可循。又是一項綜合性事物，涵蓋政策法規(guī)、專業(yè)知識、技術(shù)操作等方方面面。新的工作方式需要打破慣性思維帶來的工作方法，快速適應新的業(yè)務工作要求，不是行政機關(guān)一朝一夕之事就可做到之事。知識的積累和新思維、新工作模式有直接聯(lián)系，這需要長期的訓練養(yǎng)成。

　　三、信息的有效管理維度

　　雖然一些地方和部門在編制目錄方面取得了探索性成果，但自身標準還存有疑問，如，在本轄區(qū)各市、縣，委辦局是否通用，和中央垂直部門的標準可否一致，和其他省(市、區(qū))有無相連，和國家圖書館的標準是否對接等問題。站在全國信息管理角度講，采取先地方后中央的政府信息目錄標準確定方式，各部門各單位按照各自情況和理解，各搞一套標準體系，發(fā)布的信息公開目錄將會五花八門、各式各樣。如果沒有全國統(tǒng)一的標準規(guī)范和指南示范，政府信息資源難以整合，相互之間難以實現(xiàn)共享和交換，也給用戶查詢或獲取這些信息造成了不必要的困難。更無法為以后形成全國統(tǒng)一、互聯(lián)互通、分布與集中相結(jié)合的政府信息資源體系提供幫助，勢必形成一系列新的“信息孤島”和“煙筒林立”，造成資源的極大浪費，直接影響政府信息公開的順利進行和可持續(xù)發(fā)展。目錄系統(tǒng)的建設(shè)要有頂層設(shè)計，對共性的事情進行統(tǒng)一標準和規(guī)范化，遵循標準化、規(guī)范化和科學化的發(fā)展道路。

　　(一)公開目錄、指南

　　何為政府信息公開目錄和指南，是編制目錄、指南時遇到的首要問題。2008年，我們組織多方專家編制政府信息公開目錄系統(tǒng)時，張野等專家們經(jīng)多次討論研究，一直認為，目錄應該是根據(jù)政府信息的主要特征、按照一定的次序編排的列表。目錄的作用是匯集政府信息，以便于準確地查找政府信息。政府信息主要特征是和政府信息相關(guān)的一些附加信息，比如題目、文號、內(nèi)容摘要等，也叫核心元數(shù)據(jù)。按一定次序編排是為了方便檢索。目錄本身不包括政府信息內(nèi)容，只是顯示其關(guān)鍵屬性。最初做政府信息公開目錄時，是把公開目錄當成圖書館的圖書檢索工具來使用，對政府信息采用目錄卡片式管理，以方便人們檢閱。計算機和網(wǎng)絡技術(shù)的應用和快速發(fā)展，使目錄的編制和檢索可以完全實現(xiàn)電子化，從而使用更加方便、快捷?！稐l例》規(guī)定，政府信息公開指南，應當包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式，政府信息公開工作機構(gòu)的名稱、辦公地址、辦公時間、聯(lián)系電話、傳真號碼、電子郵箱等內(nèi)容。張野等專家們認為，指南是提供給公眾的一篇說明性文字，其目的是方便了解政府信息的內(nèi)容及獲取方式。

　　(二)目錄系統(tǒng)及構(gòu)成

　　目前，大多數(shù)政府機構(gòu)對政府信息公開的內(nèi)容只采用了網(wǎng)站發(fā)布的形式，沒有使用完整的系統(tǒng)管理，因此質(zhì)量管理問題在政府信息公開中得不到有效的約束。如何管理和控制政府信息在國家政策原則框架下合法發(fā)布，杜絕可能由于人為疏忽存在的隱患，依然是當前政府信息公開工作迫切需要解決的問題。數(shù)據(jù)管理是政府信息公開工作中的一個重要環(huán)節(jié)，這種管理不僅是全方位的，一旦出現(xiàn)漏洞，很容易造成社會上的消極影響，建立一套設(shè)計精密的目錄系統(tǒng)可以對政府信息公開進行嚴格的統(tǒng)一質(zhì)量管理。國務院辦公廳信息公開目錄系統(tǒng)主要由管理子系統(tǒng)和服務子系統(tǒng)兩部分構(gòu)成。管理子系統(tǒng)的主要功能包括信息采集、元數(shù)據(jù)標引、信息審核、信息發(fā)布(傳遞給服務子系統(tǒng))等，實現(xiàn)對信息采集、編審、發(fā)布的全程控制。同時，還包括元數(shù)據(jù)管理、分類管理、流程管理、統(tǒng)計管理、用戶及權(quán)限管理等輔助功能。服務子系統(tǒng)主要是通過互聯(lián)網(wǎng)提供政府信息的檢索、分類導航、信息展現(xiàn)、下載打印等服務，使公眾能快速、便捷地查閱、獲取政府信息。

　　(三)元數(shù)據(jù)標準

　　如果沒有統(tǒng)一的政府元數(shù)據(jù)標準和著錄規(guī)則，政府信息目錄將缺乏對政府信息的有效組織。我們在編制目錄系統(tǒng)時發(fā)現(xiàn)，僅提供了《條例》所要求的索引號、文件名稱、內(nèi)容概述、生成日期四項內(nèi)容是不夠的。諸如某項規(guī)章制度的主體范疇、實施日期、相關(guān)配套文件名稱、發(fā)布機構(gòu)等都無法揭示，這不利于公眾對政府信息的查詢和獲取，會導致政府信息的揭示不完整，信息管理容易出現(xiàn)混亂。如在現(xiàn)實的操作中，在政府網(wǎng)站發(fā)布文件信息時，同樣一條文件信息會在很多欄目上展示，隨著事態(tài)的變化，這條文件信息內(nèi)容存在被修改、合并、廢止等情況的變化。如果沒有標識管理，經(jīng)過若干年后，在海量信息中，要搜索這條信息時，就會出現(xiàn)幾十條不同版本、內(nèi)容相近或不同文件的信息，真假和是否有效會變得“魚龍混雜”。屆時可能本部門的工作人員都分辨不清，對于不熟悉公文或臨時關(guān)注此類信息的公眾來說，更加難以辨認。從宣傳推介上來說，讓公眾了解獲取信息的渠道越多越好;從信息管理上來說，信息源必須具有唯一性。

　　(四)分類體系

　　在有些政府信息公開網(wǎng)站中，許多政府信息公開目錄只是在網(wǎng)站提供了簡單的公文標題列表或按照本機關(guān)或單位的機構(gòu)設(shè)置進行排列，公眾在使用時，只能先選擇相應的類別后再進行逐條瀏覽，一旦所需信息的類別不能確定或不好辨別，就要瀏覽多個欄目，甚至是全部的信息列表。如果使用者不熟悉欄目的設(shè)置，或設(shè)置層次較多，可能快速找不到相應欄目，給使用者帶來極大不便。雖然有些網(wǎng)站提供了高級查詢，但僅限于文號、標題、關(guān)鍵詞等幾個字段。在信息不多時問題不突出，信息浩如煙海時，即使用全文檢索或關(guān)鍵詞的方式進行查詢也無法完全準確定位到所需的信息，還會帶來很多不相干的信息極大地影響了政府信息公開的效果。建立完備的分類體系可以避免上述情況發(fā)生，不采取完備的分類體系，還容易造成信息重復或信息缺失。相同的信息放在不同的欄目下，或邏輯不相關(guān)的信息在同一欄目中顯示，造成信息重復;信息內(nèi)容與欄目名稱不一致，造成信息缺失。

　　信息分類是根據(jù)信息內(nèi)容的屬性或特征把信息劃分為若干類別，并建立起一定的分類體系和排列版序。目前，適合于政府公開信息分類的方法主要有四種，即主題分類、機構(gòu)分類、體裁分類和服務對象分類。主題分類是指依據(jù)政府信息的主要內(nèi)容進行的分類;機構(gòu)分類是依據(jù)政府信息發(fā)布單位進行的分類；體裁分類是依據(jù)政府信息的公文種類進行的分類(目前我國行政機關(guān)的公文種類包括命令、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復、意見、函和會議紀要，共13種)；服務對象分類是依據(jù)政府信息所服務的不同群體進行的分類。上述四種分類方法，共同構(gòu)成政府公開信息的分類體系。

　　政府信息分類目錄編目的標準構(gòu)建是一項系統(tǒng)工程，既要考慮到能對現(xiàn)存信息進行合理分類，又要為未來的信息增長留下空間；既要考慮到國內(nèi)的分類實際，又要考慮到對世界通行分類標準的吸收和借鑒。因此注重編目標準設(shè)計的系統(tǒng)性和規(guī)劃性至關(guān)重要。

　　四、第三方評估效果維度

　　第三方評估作為一種行之有效的外部制衡機制，彌補了傳統(tǒng)政府自我評估的缺陷，改變了以往“自娛自樂”的格局，努力破除政策措施落實中的體制機制障礙，使社會公眾不斷獲得政策措施帶來的“紅利”，其積極作用不可替代。

　　所謂第三方評估的第三方，是相對于第一方(被評對象)與第二方(服務對象)這兩方之外的人員，一般是指研究機構(gòu)、專業(yè)評估組織、媒體平臺、一般社會組織和公眾等。由于“第三方”與“第一方”、“第二方”沒有直接利益關(guān)系，一般來說，具有較好的獨立性、客觀性。所謂評估，主要是依據(jù)一定的程序和標準，對公共政策的效率、效益和影響進行科學評判，從而為改進、調(diào)整或者創(chuàng)新政策提供依據(jù)的行為。一言以蔽之，評估就是要評價政策產(chǎn)生多大效果，是否達到預期目標，有無推廣價值。

　　比如要評估政務公開或政府信息公開，評估的目的是聚焦《條例》的規(guī)定以及相關(guān)政策文件，考量是否達到預期目標，更多的是要關(guān)注公開的信息或數(shù)據(jù)是否符合公眾的要求以及評判信息或數(shù)據(jù)本身產(chǎn)生的社會效果，既要評估信息公開行為或結(jié)果的情況，又要更多側(cè)重于或逐步引導對信息公開工作的效率、效益和影響進行科學評判，從而為改進、調(diào)整或者創(chuàng)新政策提供依據(jù)。

　　第三方評估有自身的缺陷，很難做到內(nèi)部評估，其評估不了制度，只能部分評估行為，主要用于評價效果和事件。第三方評估中的第三方，很難掌握現(xiàn)有體制內(nèi)第一方(被評對象)的業(yè)務流程、工作內(nèi)容、人員能力等內(nèi)部情況。一是行政機關(guān)提供給社會的服務或產(chǎn)品的效果用難以數(shù)量測量。著名公共行政學家詹姆斯·威爾遜認為：“要度量一個機關(guān)的輸出量常常是很困難的——實際上即使是只對什么是國家部門的輸出做一番設(shè)想都足以令人頭暈目眩?！倍侨藛T能力難以鑒別。不同的管理人員個人喜好、思維模式、實現(xiàn)工作目標的手段不同，加之經(jīng)驗差異，很難以量化的方式呈現(xiàn)。第三方也不易把握第二方(服務對象)的多種需求，如果按照自己的理解分析第一方的信息公開的進展情況，評測方式僅從單一角度去評估信息公開工作，采集數(shù)據(jù)的方式又多是從個體申請公開、網(wǎng)絡檢測等外在方式或行政機關(guān)自報家門的辦法，缺乏內(nèi)部真實數(shù)據(jù)的獲取渠道，這會導致拼湊評估材料。筆者認為，面對不同職能、不同流程的第一方，指標體系也很難用一把尺子衡量，所起作用不是也不可能是對信息公開工作的整體全面評價，理論上只能是盡量接近，很難提出有效改進的方案。對第一方來說，評估結(jié)果只是起到一種參考或借鑒作用，不是標準，更不是全面考核，所起的目的定位于供評估對象參考更為妥當。

　　從目前第三方評估開展情況看，在目的、評估方法、評估指標設(shè)定和評估結(jié)果發(fā)布上有很多值得探討的地方。有的把第三方評估混同行政機關(guān)內(nèi)部的評比，有的代替上級機關(guān)對下級機關(guān)的檢查，也有的將評估指標等同于工作任務。評估的目的停留在是否提供信息查閱服務和檢索功能是否完備，是否有相關(guān)制度平臺建設(shè)，信息發(fā)布量等行為或結(jié)果上。這些基本上還處于基礎(chǔ)層是否夯實問題。

　　美國第三方公益性組織每年對聯(lián)邦政府部門政府信息公開情況進行調(diào)查評估，其評估方式是向聯(lián)邦政府部門提出信息公開申請，根據(jù)申請答復情況和答復內(nèi)容進行評估。英國倫敦大學通過研究官方資料、調(diào)查申請者、訪問政府工作人員及專家、分析政府網(wǎng)站及公開內(nèi)容、分析信息公開報道等方式，先后對中央政府、地方政府實施《信息自由法》的情況進行了研究評估。加拿大報業(yè)聯(lián)合會委托有關(guān)專家，其評估方式是向政府部門提出標準化申請，根據(jù)申請?zhí)幚硇屎凸_信息的全面性，對加拿大信息公開情況進行評估。從以上情況來看，第三方評估是在發(fā)達國家公共政策實踐中早已通行多年的理念與做法，其評估方式更側(cè)重于對信息公開效果和公眾滿意度的評估。

　　筆者認為，《條例》只是政府信息公開的起點，而非終點。因此需要積極面對和深刻解剖推進過程中的問題，切實保持對信息公開的敏感性，盡最大可能避免副作用的產(chǎn)生。步驟上，漸進推進是最優(yōu)方式，既不能由其緩慢地自由成長、自發(fā)進行，又不能激進地強力推進，拔苗助長。減少相互之間的理解不一，行政機關(guān)、公眾、學者和媒體之間有話多商量，實現(xiàn)良性互動，可能是優(yōu)選的方法。我國政府信息公開制度施行時間不長，理論和實踐經(jīng)驗還十分有限。政府信息公開的實踐過程，實際上也是一個聯(lián)動、互動、滾動的發(fā)展過程，而形勢發(fā)展與社會公眾對服務型政府的要求也越來越高，對政府信息的需求日益增長?？梢哉f，做好政府信息公開工作，挑戰(zhàn)前所未有，機遇也前所未有。