學(xué)界認(rèn)為我國政府績效管理具有封閉性和神秘性的消極特征，不僅在政府系統(tǒng)內(nèi)部，評估對象難以知曉評估細(xì)節(jié)，而且對社會公眾來說難以知曉相關(guān)信息。學(xué)界的反思指向了政府績效管理過程中的信息公開透明問題，也就是政府績效信息透明度。然而，政府績效信息透明度的真實(shí)狀況到底如何，尚缺乏系統(tǒng)的檢測，其直接原因就是缺乏政府績效信息透明度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以及基于評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)證檢測。本文旨在探索性地建立政府績效信息透明度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并選取代表性的地方政府績效管理案例進(jìn)行測評，基于可靠的評價(jià)結(jié)論，提出政府績效信息透明度改進(jìn)對策。

　　一、政府績效信息透明度的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建

　　(一)政府績效信息透明度評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的理性思路

　　政府績效管理中的組織主體(領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu))、評估對象(政府組成部門和下級整體政府)和社會公眾是政府績效管理的三類主要活動者。根據(jù)政府績效管理的政府內(nèi)部和政府外部的不同場景和主體，可以將政府績效信息透明度劃分為內(nèi)部透明度和外部透明度。政府績效信息內(nèi)部透明度主要指政府績效管理的組織主體和評估對象之間的績效信息溝通，其績效信息公開和透明行為發(fā)生在政府系統(tǒng)內(nèi)部;政府績效信息外部透明度則是指政府部門，包括組織主體及其評估對象，向社會公眾主動公開其掌握的績效信息，使得社會公眾對政府績效管理運(yùn)行及其績效狀況充分知情。

　　本文主要從狹義的角度理解和使用政府績效信息透明度的概念，專指政府績效信息向社會公眾公開透明的程度。關(guān)注績效信息的公眾透明度，具有更重大的理論價(jià)值，一方面，公眾和政府之間的績效信息不對稱更嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)績效信息的外部透明比內(nèi)部透明更難;另一方面，政府績效管理的最終目的是向公眾負(fù)責(zé)，績效信息外部透明度的公共價(jià)值和利益最大。

　　1.政府績效信息透明度的價(jià)值佐證

　　透明是善治政府的題中之義，是公共治理和績效治理的基本目標(biāo)。政府績效信息的公開透明，有助于促進(jìn)政府行為及其結(jié)果向社會公眾負(fù)責(zé)，有益于責(zé)任政府、服務(wù)型政府和透明政府的實(shí)現(xiàn)。

　　首先，政府績效信息的公開透明是政府履行公共責(zé)任的新型機(jī)制。政府的合法性源于政府承擔(dān)了公眾的受托責(zé)任并向公眾負(fù)責(zé)，政府有義務(wù)向公眾解釋和證明其行為和結(jié)果的正當(dāng)性。隨著以績效管理為代表的新公共管理改革深入，政府責(zé)任的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向關(guān)注結(jié)果，公共責(zé)任的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績效責(zé)任。向公眾報(bào)告政府產(chǎn)出、結(jié)果和績效方面的績效信息成為政府履行公共責(zé)任的有效途徑。

　　其次，績效信息的公開透明是保障公眾在政府績效管理中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的前提。公眾有權(quán)監(jiān)督政府的行為和結(jié)果，公眾也完全有權(quán)利對政府績效管理運(yùn)行及其績效狀況進(jìn)行監(jiān)督。知情是監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提。政府績效管理運(yùn)行所產(chǎn)生的績效信息，反應(yīng)了政府的行動目標(biāo)、執(zhí)行過程、評估結(jié)果、績效改進(jìn)等一系列政府行為、活動及結(jié)果，是公眾知曉和監(jiān)督政府的關(guān)鍵信息依據(jù)。政府績效信息公開可以彌補(bǔ)公眾的信息弱勢地位，增進(jìn)公眾對政府行為和結(jié)果的知曉度和監(jiān)督力度。

　　再次，績效信息的公開透明有助于提高公眾參與政府績效管理的水平。公民參與是政府績效管理和績效評估的基本原則。掌握信息是公眾具有參與能力的知識基礎(chǔ)?？冃畔⒌墓_透明，有助于公眾學(xué)習(xí)政府績效管理知識，知悉參與渠道和參與機(jī)會，培養(yǎng)公眾的績效管理認(rèn)知、情感和態(tài)度等，為公眾深度參與政府績效管理奠定基礎(chǔ)。

　　2.政府績效信息透明度評價(jià)的總體框架

　　政府績效信息透明度評價(jià)的前提是建立透明度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括評價(jià)維度、評價(jià)指標(biāo)等。建立透明度評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系可以明晰政府績效信息透明度的內(nèi)容主題和質(zhì)量追求，依此，學(xué)界研究可以了解政府績效管理實(shí)踐中的績效信息透明度狀況，實(shí)踐者也可以通過績效信息透明度進(jìn)行自我診斷、評估和改進(jìn)。

　　政府績效信息透明度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從內(nèi)容和質(zhì)量兩個維度進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建。政府績效信息透明度的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，主要規(guī)定政府應(yīng)該公開哪些具體的績效信息內(nèi)容，以便社會公眾充分知情和有效監(jiān)督;績效信息透明度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，主要回答相關(guān)績效信息內(nèi)容應(yīng)公開到何種程度、何種方式才能讓社會公眾充分知情。內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)可以看成是為實(shí)現(xiàn)政府績效管理運(yùn)行全過程透明而列出的績效信息公開的內(nèi)容清單;而質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)則是每項(xiàng)績效信息內(nèi)容公開透明的程度刻度尺。透明度的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)兩者有機(jī)組合，形成了矩陣式的政府績效信息透明度評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　(二)政府績效信息透明度的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)

　　政府績效信息以全面反映和傳播政府績效管理運(yùn)行過程和績效狀況為目的，績效信息的公開透明須有內(nèi)容上的質(zhì)量規(guī)定性。我們可從制度信息和周期運(yùn)行信息的公開透明兩個維度進(jìn)行考察。

　　1.政府績效管理制度信息的公開透明

　　制定政府績效管理制度并建立績效管理的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，是政府績效管理運(yùn)行的體制基礎(chǔ)。制度信息向社會公眾公開，可以增強(qiáng)公眾對本地域政府績效管理的制度感知和實(shí)踐了解，讓公眾知曉其在政府績效管理活動中的權(quán)利和參與機(jī)會。政府績效管理制度信息公開的重點(diǎn)信息內(nèi)容應(yīng)包括兩個方面，一是績效管理正式法規(guī)和政策文件信息，這些正式文件是對績效管理運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范；二是績效管理組織主體的信息，包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織機(jī)構(gòu)的信息，他們是政府績效管理的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，是正式績效信息的主要生產(chǎn)者。其機(jī)構(gòu)職責(zé)、成員構(gòu)成和聯(lián)系方式的公開，有助于公眾明確獲取績效信息的責(zé)任主體和績效信息需求的訴求渠道。

　　2.政府績效管理周期運(yùn)行信息的公開透明

　　政府績效管理年度周期運(yùn)行過程中所產(chǎn)出的信息可以作為政府績效信息公開透明的關(guān)鍵內(nèi)容。一個政府績效管理周期內(nèi)，主要的績效管理階段包括績效計(jì)劃、目標(biāo)、評估和改進(jìn)四個環(huán)節(jié)，這四個階段所產(chǎn)生的正式績效信息，分別回答了本年度政府績效管理和評估如何開展，評估對象的年度績效目標(biāo)任務(wù)、績效任務(wù)完成情況以及如何改進(jìn)績效，這些績效信息內(nèi)容與公眾利益密切相關(guān)，是公眾監(jiān)督政府行為及其活動結(jié)果的依據(jù)。因此，績效管理周期運(yùn)行信息的公開內(nèi)容主要應(yīng)包括績效計(jì)劃信息、績效目標(biāo)信息、績效評估結(jié)果信息和績效改進(jìn)信息。

　　(三)政府績效信息透明度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

　　政府績效信息透明度的質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要有三個遞進(jìn)質(zhì)量指標(biāo)：政府績效信息的可獲得性、完整性和及時性，其中可獲得性是評判信息完整性和及時性的前提。

　　可獲得性指社會公眾依據(jù)相關(guān)渠道和程序可獲取所需的政府績效信息內(nèi)容，通常作為績效信息透明度的核心標(biāo)準(zhǔn)。公眾獲得績效信息的前提需要政府公開各類績效信息，可獲得性也就成為檢驗(yàn)政府績效信息是否公開的測試劑。保障公眾能獲得績效信息，需要政府通過信息傳播的媒介、渠道向公眾傳遞績效信息，例如政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、報(bào)紙等渠道進(jìn)行公開傳播。

　　完整性是對公眾所獲得績效信息內(nèi)容的信息要素齊備性和信息量充分的評價(jià)。每項(xiàng)績效信息必須通過信息載體及數(shù)據(jù)和文字傳達(dá)溝通內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)有效信息溝通。這要求績效信息的載體文本完整，信息要素齊備和信息量充分，以便于公眾全面和縱深理解政府績效管理的運(yùn)行及政府績效狀況。完整的績效信息可提高績效信息的可分析性、可理解性和說服力，是有效溝通的前提。

　　及時性提供績效信息透明度在時間維度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)信息公開及時與否，可將透明度劃分為實(shí)時透明度和回顧型透明度，后者指信息的滯后公布。任何信息都有生產(chǎn)、使用和消亡的生命周期，這要求及時將信息傳播給信息需求者，供其決策判斷使用，發(fā)揮信息的使用價(jià)值。績效信息公開的及時性，強(qiáng)調(diào)政府績效信息生產(chǎn)和公開的時間間隔要盡量短，及時反映和傳遞績效管理運(yùn)行的動態(tài)過程。及時公開績效信息有助于公眾實(shí)時監(jiān)督政府績效狀況，并及時參與政府績效管理活動。

　　二、基于體驗(yàn)式評價(jià)的政府績效信息透明度實(shí)踐驗(yàn)證

　　建構(gòu)政府績效信息透明度評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的目的和價(jià)值在于運(yùn)用，也就是用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對政府績效信息透明度進(jìn)行實(shí)證檢測。本文依據(jù)透明度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選擇體驗(yàn)式的評價(jià)方法，選取56個地方政府績效管理樣本，對政府績效信息透明度進(jìn)行系統(tǒng)觀察和檢測，得出測評結(jié)果。

　　(一)方法選擇：體驗(yàn)式評價(jià)

　　體驗(yàn)式評價(jià)是管理學(xué)領(lǐng)域中逐漸興起的新型服務(wù)評價(jià)和診斷方法。從詞義上講，體驗(yàn)是指親身經(jīng)歷。作為一種評價(jià)方法，體驗(yàn)式評價(jià)起源于服務(wù)管理領(lǐng)域，主要指評價(jià)者依據(jù)一定的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對服務(wù)產(chǎn)品和功能，通過消費(fèi)和觀察等參與方式收集信息，對服務(wù)效果和質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)。一致性作為體驗(yàn)式評價(jià)的基本原則，其核心是服務(wù)產(chǎn)品的形象、功能與體驗(yàn)者的期望和標(biāo)準(zhǔn)相符。當(dāng)體驗(yàn)者與服務(wù)的互動中獲取知識或在感觀上得到信息時，就會產(chǎn)生體驗(yàn)。因此，體驗(yàn)過程也是收集服務(wù)產(chǎn)品、功能的信息并進(jìn)行比較和判斷的過程，體驗(yàn)評價(jià)需要服務(wù)接受者的主動參與和服務(wù)消費(fèi)，并在體驗(yàn)過程中將服務(wù)產(chǎn)品及其性能與體驗(yàn)者的預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，是否符合或適合是評價(jià)的心理機(jī)制。作為一種監(jiān)測和控制服務(wù)質(zhì)量有效方法，體驗(yàn)式評價(jià)具有評價(jià)真實(shí)、客觀公正的優(yōu)點(diǎn)，是診斷和評估服務(wù)質(zhì)量有效工具。

　　政府績效信息的公開透明具有服務(wù)的屬性和需要公眾參與的特征，適合采用體驗(yàn)式評價(jià)。一方面，政府及其部門服務(wù)作為服務(wù)提供主體，以提供載荷績效信息內(nèi)容的文本作為服務(wù)產(chǎn)品，通過政府信息傳播渠道的服務(wù)平臺，面向不特定的社會大眾提供信息服務(wù)。政府績效信息公開服務(wù)，具有完備的服務(wù)要素和產(chǎn)品，具有服務(wù)的一般特性。另一方面，績效信息透明離不開公眾的參與。有效的透明度需要信息接受者能處理、消化和使用獲得的相關(guān)信息。政府公開績效信息后，需要公眾能積極獲取相關(guān)信息，并依賴公眾自身的認(rèn)知能力和學(xué)習(xí)過程，再轉(zhuǎn)化為公眾對政府績效管理和政府績效狀況的實(shí)質(zhì)性知情，這與體驗(yàn)式評價(jià)的參與精神完全契合。

　　政府信息公開的方式和公眾獲取政府績效信息的渠道多種多樣，對政府績效信息公開透明的體驗(yàn)也可以采取多種方式進(jìn)行。例如可以體驗(yàn)政府主動公開或依申請公開績效信息的傳播方式體驗(yàn)，體驗(yàn)政府網(wǎng)站、政府公報(bào)等不同政府信息公開渠道的績效信息公開狀況。基于政府網(wǎng)站和主動公開的政府績效信息透明度體驗(yàn)評價(jià)具有明顯的方法和價(jià)值優(yōu)勢。其一，政府主動公開績效信息是實(shí)現(xiàn)政府績效信息公眾透明度的最佳方式。政府績效信息公開關(guān)系涉及到不特定多數(shù)人的公共利益，績效信息的受益對象和獲得主體廣泛，需要政府采取主動公開、大眾傳播的信息提供方式。而依申請公開信息屬于一對一的信息傳播，信息獲取成本高，信息覆蓋面小。其二，政府網(wǎng)站是政府主動公開績效信息和公眾獲取績效信息的最佳渠道。網(wǎng)民規(guī)模的壯大，使得通過互聯(lián)網(wǎng)渠道提供政府服務(wù)，特別是信息服務(wù)，成為構(gòu)建服務(wù)型政府的重要途徑?！墩畔⒐_條例》也明確規(guī)定政府網(wǎng)站是重要的政府信息公開渠道。其三，基于網(wǎng)站網(wǎng)絡(luò)平臺的體驗(yàn)是一種基于電子政務(wù)和虛擬服務(wù)的信息獲取體驗(yàn)，不與政府工作人員直接接觸，具有研究的成本低，隱匿性較好，獨(dú)立性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)。在公共管理領(lǐng)域中，也不乏通過網(wǎng)絡(luò)渠道來評價(jià)政府服務(wù)的先驗(yàn)研究，例如，有研究者采用網(wǎng)絡(luò)實(shí)地體驗(yàn)的方式，對我國城市政府的政務(wù)服務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)評價(jià)，對政府網(wǎng)站的績效進(jìn)行評價(jià)，這些研究中網(wǎng)絡(luò)體驗(yàn)評價(jià)方法給予本文有益參考。因此，本文從公眾獲取政府績效信息的眾多潛在渠道中，選擇以網(wǎng)絡(luò)渠道，特別是政府網(wǎng)站來體驗(yàn)評價(jià)政府績效信息透明度。

　　(二)樣本選擇：以三個層級地方政府為例

　　地方政府是我國政府績效管理實(shí)踐的重點(diǎn)，也是本文觀測政府績效信息透明度的樣本來源。2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)北京、杭州、深圳、吉林、福建、四川、廣西和新疆等8個省區(qū)市政府開展整體性的政府績效管理創(chuàng)新試點(diǎn)。這些試點(diǎn)案例啟動較早、基礎(chǔ)好，是我國政府績效管理的先行者，因此本文首先選取這些試點(diǎn)案例為政府績效信息透明度的體驗(yàn)評價(jià)樣本。其次，根據(jù)研究者對地方政府績效管理實(shí)踐的關(guān)注，江西、遼寧、湖南、湖北、安徽、天津、山西、黑龍江、貴州、陜西、甘肅、青海等12個非國家試點(diǎn)的省政府也一直在開展政府績效管理或目標(biāo)管理的實(shí)踐，這些省級政府也一并納入為觀測樣本。再次，政府績效管理和績效評估在不同層級的地方政府之間具有自上而下的創(chuàng)新示范、目標(biāo)分解和壓力傳導(dǎo)效應(yīng)，一旦上級政府采納了政府績效管理和績效評估的管理創(chuàng)新，下級政府也會主動和被動采納政府績效管理和績效評估工具。因此，在上述20個省區(qū)市一級政府樣本之下，本文還擬觀測每個省、市政府之下有實(shí)施績效管理的市級和縣區(qū)級政府的績效信息透明度狀況。為了保證案例的可比性和典型性，本文在一級樣本之下各選擇一個有開展績效管理或目標(biāo)管理工作的市政府(省會城市)和區(qū)政府(省會城市駐地所在區(qū))進(jìn)行觀測。根據(jù)上述的選案原則，本文最終選取了56個政府績效管理案例，涵蓋了省、市和區(qū)三級地方政府。在績效管理實(shí)踐的模式上涵蓋了目標(biāo)管理、績效考評和綜合考評等不同類型，觀察樣本具有較好的代表性。在績效信息透明度的觀測時間區(qū)間上，本文以各樣本政府頒布績效管理相關(guān)制度文件的年份起算，一直觀測到2015年度。