(三)體驗過程：程序與步驟
1.制定體驗評價細則
體驗式評價的核心前提在于建立可操作的評價細則和評分標準。前文建構(gòu)了績效信息透明度的內(nèi)容標準和質(zhì)量標準，為體驗式評價提供了評價框架、維度和指標的基本遵循。由于本文采取了網(wǎng)站信息獲取體驗的特殊內(nèi)容和渠道，還需根據(jù)此建立情景化和具體化的體驗評價細則。細化后的政府績效信息透明度體驗評價細則如表1所示。因為政府績效管理制度具有相對穩(wěn)定和固定的特點，故不觀測制度信息的及時性。為了保證體驗評分的客觀性，主要對各項績效信息內(nèi)容的質(zhì)量標準的有無、達標與否進行客觀觀察評分。
2. 確定網(wǎng)站及績效信息檢索方式
政府網(wǎng)站是本文主要的政府績效信息透明度體驗平臺，本文主要體驗了如下可能會公開政府績效信息的政府網(wǎng)站群，包括政府門戶網(wǎng)站，政府信息公開網(wǎng)站，績效管理和績效評估專門網(wǎng)站，政府績效管理工作組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的部門網(wǎng)站(如組織部、紀委監(jiān)察等部門網(wǎng)站)等。此外，為了防止信息內(nèi)容的搜尋遺漏，綜合性的搜索引擎也被輔助用于信息檢索。本文主要的體驗方式包括績效信息檢索、保存和閱讀，除了采用網(wǎng)站頁面瀏覽閱讀的方式獲取信息，還主要采用標題詞、關(guān)鍵詞、主題詞在上述網(wǎng)站網(wǎng)址中搜索相關(guān)績效信息內(nèi)容。
3.選擇和培訓(xùn)體驗調(diào)查員
本文選擇兩名公共管理專業(yè)的研究生作為體驗員和調(diào)查員對樣本地方政府的績效信息透明度進行觀察。實施調(diào)查前，對調(diào)查員做了模擬公眾角色，績效管理知識，透明度評價標準，評價細則，信息檢索、保存和閱讀，評分細則等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)，保證體驗者成為專業(yè)知識充足、信息獲取和理解能力強，并且積極參與的最佳模擬公眾。
4.實施體驗與建立觀察數(shù)據(jù)庫
按照上述體驗標準，體驗調(diào)查員依次登錄各個樣本地方政府的網(wǎng)站群，逐一瀏覽、搜索、保存和閱讀每個樣本政府的歷年績效信息內(nèi)容，并按照本文的體驗評價細則進行評判賦值。為了確保測評過程的可信度，調(diào)查員先分別獨立完成體驗和評分過程，對于信息內(nèi)容文本獲得一致、評判一致的透明度評判結(jié)果予以采納;而對于獲得內(nèi)容不一致的績效信息及其評價，則通過再次檢索、商討評判的方式確定。將觀察測評數(shù)據(jù)輸入Excel以進行統(tǒng)計分析，共形成涵蓋56個案例和16個評價指標，及每個政府樣本歷年績效管理周期運行的面板數(shù)據(jù)庫，共有3924個觀察值。
(四)評價結(jié)果：透明度狀況顯示
通過對觀察測評數(shù)據(jù)庫的分析和挖掘，可以從內(nèi)容、質(zhì)量、總體樣本和個案情況等多個角度掌握樣本地方政府的績效信息透明度現(xiàn)狀。
1. 政府績效管理制度信息的透明度狀況
樣本政府的績效管理制度信息透明度的體驗評價結(jié)果如表2所示。總體來看，樣本政府的績效管理法規(guī)政策文件和組織機構(gòu)信息的透明度均不是特別理想，特別是市區(qū)級政府的績效管理制度信息透明度最低。在績效管理法規(guī)政策信息公開方面，僅有不到一半的觀察案例可以獲得相關(guān)的績效管理和績效評估的制度文件，多半地方政府尚不能獲得相關(guān)的制度規(guī)定，特別是市級和區(qū)級政府案例獲得績效管理的政策文件較困難。
政府績效管理組織機構(gòu)信息的透明度總體低于法規(guī)政策信息的透明度，僅有約三分之一的案例可以獲得不同程度的關(guān)于績效管理和評估組織實施機構(gòu)職責、成員構(gòu)成和聯(lián)系渠道等信息，但完整公開上述信息的案例較少，僅占總案例數(shù)的8.9%，其余案例則缺失了上述某項信息要素，特別是組織成員構(gòu)成和聯(lián)系渠道的不公開較為普遍。
從個案來看，杭州、深圳、廣西、湖南、武漢等5個樣本政府在四項制度信息公開透明度指標上得滿分，是績效管理制度信息公開的最佳案例。它們都建立了專門的績效管理網(wǎng)站來披露績效管理的相關(guān)信息，其法規(guī)政策文件、組織機構(gòu)信息都非常全面。但是，也有29個樣本不能獲得績效管理的制度信息，約占總體樣本的一半。
2.政府績效管理周期運行信息的透明度狀況
基于56個樣本政府歷年績效管理周期運行和所有周期運行透明度評價指標簡單加權(quán)平均而得來的周期運行信息透明度綜合指數(shù)如圖1所示，它從時間序列的角度客觀描述了2001至2015年樣本地方政府績效信息透明度狀況和演進。從圖中可以看出以下總體趨勢：第一，因為該透明度綜合指數(shù)的標準值為1，而歷年透明度綜合指數(shù)得分在0.04-0.16之間，這反映出地方政府績效信息透明度水平總體較低。第二，從縱向的時間序列變化上來看，地方政府績效信息透明度總體處于不斷提升的過程中，特別是以2008年為時間節(jié)點形成了前低后高兩個顯著的績效信息透明度階段，這與地方政府逐漸從目標管理到績效管理的轉(zhuǎn)型歷程吻合，也與中央政府逐步重視政府績效管理試點的力度契合，顯示了向公眾負責并向社會公開政府績效信息是改革趨勢。第三，該指數(shù)在2015年度出現(xiàn)陡降，而根據(jù)體驗評價設(shè)計，2015年的透明度指標主要考察績效運行信息公開的及時性，這反映出地方政府績效信息公開的及時性不足，績效管理周期運行的實時透明度不足，多為事后公開的回顧型透明度。
在四項運行信息透明度的內(nèi)容指標上，呈現(xiàn)從績效計劃信息(對應(yīng)指標的歷年均值指數(shù)為0.16，下同)、績效評估結(jié)果(0.13)、績效目標(0.07)到績效改進信息透明度(0.03)依次遞減的趨勢，并且前兩者顯著高于后兩者，且在2008年以前很少有案例公開其績效評估目標和績效改進信息。從三項透明度的質(zhì)量指標上來看，績效信息內(nèi)容的可獲得性水平最高(0.13)，其次是信息的完整性(0.11)和信息公開的及時性(0.08)，顯示地方政府在高階的透明度質(zhì)量評價指標上表現(xiàn)較差。
從個案來看，杭州市是政府績效管理周期運行信息透明度的最佳案例(0.87)，其次是遼寧(0.59)，甘肅(0.47)、西安市(0.41)、陜西省(0.39)、安徽省(0.39)，其余案例的得分均較低，且有27個案例(主要以區(qū)級案例為主)除了績效管理的少量新聞報道，不能獲得任何實質(zhì)性的周期運行信息，政府績效管理運行封閉性和內(nèi)部性特征較為明顯。
三、提升政府績效信息透明度的戰(zhàn)略思考
(一)政府績效信息透明度現(xiàn)狀的評價結(jié)論
第一，地方政府績效信息透明度總體偏低。從內(nèi)容標準到質(zhì)量標準，從個案政府到樣本總體，從單個政府績效管理周期到績效管理中長期運行等不同視角來看，地方政府績效信息公開和透明的力度都還不足?？冃畔⒌牟还_或公開不完整、不及時是實踐的主流，嚴重阻礙了社會公眾對政府績效管理和對政府績效狀況的知情和監(jiān)督，降低了政府績效管理向公眾負責的實現(xiàn)程度。
第二，基層地方政府的績效信息透明度最差。三個層級的樣本政府中，省級政府的績效信息綜合透明度(0.44)高于市級政府(0.25)和區(qū)級政府(0.04)，尤其是絕大多數(shù)區(qū)級政府績效管理運行過程幾乎處于黑箱狀態(tài)?；鶎诱幕顒雍徒Y(jié)果與區(qū)域公眾的切身利益最直接相關(guān)，其最應(yīng)及時公開績效信息以向轄區(qū)社會公眾負責。
第三，缺乏固定和持久的政府績效信息網(wǎng)絡(luò)公開平臺是政府績效信息公開不足、透明度低的直接原因。觀察顯示，56個樣本政府中只有8個政府有創(chuàng)建專門的政府績效管理網(wǎng)站。統(tǒng)計也顯示，有績效管理專門網(wǎng)站的樣本政府的綜合績效信息透明度(0.68)顯著高于沒有專門網(wǎng)站樣本政府(0.16)。這反映出地方政府通過網(wǎng)站網(wǎng)絡(luò)公開和傳播績效信息存在明顯不足，也間接反映出地方政府績效管理的組織管理能力和資源保障亟需改進。
第四，政府績效信息公開的原則和理念不夠重視，缺乏績效信息公開的制度保障。根據(jù)體驗觀察，只有11個樣本政府在制度文件中明確提出了公開或透明的績效管理原則，其他樣本政府則缺乏績效信息公開的制度承諾。統(tǒng)計顯示，這11個樣本政府的綜合透明度(0.59)也顯著高于沒有公開透明承諾的樣本政府(0.15)。這表明將績效信息公開透明的納入政府績效管理的制度規(guī)定，可顯著提升政府績效信息透明度。
(二)完善政府績效信息透明度的政策建議
第一，轉(zhuǎn)變管理觀念，把公開政府績效信息作為政府的一項法定義務(wù)和職責?？冃畔⒌闹鲃庸_，首先需要政府轉(zhuǎn)變績效管理是政府內(nèi)部管理，績效信息是政府內(nèi)部信息的觀念意識。政府績效信息的公開需要政府管理者充分認識到績效信息公開的重要價值。政府績效管理根本上是政府對公眾負責的機制。責任的履行涉及解釋或證明正在做什么，如何去做，做的怎么樣，將要做什么。政府績效管理及其所產(chǎn)生的績效信息，具有政府履行公共責任所需的這些內(nèi)容。履行責任離不開信息的報告，信息是負責的原始材料。政府績效管理的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，應(yīng)意識到績效信息對社會公眾的重大公共價值，認識到績效信息公開對改善政府績效管理工作的積極意義，以開放的心態(tài)、理念和行動，將績效信息公開和透明作為政府績效管理和績效評估工作的基本準則。
第二，明確政府績效信息公開的責任主體及職責。政府是績效管理工作的組織者、執(zhí)行者，也是政府績效信息的主要生產(chǎn)者和擁有者，是政府績效信息公開的責任主體。在政府績效管理中，組織主體作為政府績效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和管理機構(gòu)，如各級政府的績效管理委員會或績效辦公室，應(yīng)承擔政府績效信息公開的制度設(shè)計、平臺建立和績效信息持續(xù)供給的職責。政府績效管理的組織機構(gòu)應(yīng)加強機構(gòu)能力和制度建設(shè)，建設(shè)固定、專門的績效信息公開渠道和平臺，建立績效信息公開的內(nèi)容和質(zhì)量標準，系統(tǒng)持續(xù)向社會公眾提供績效管理的制度信息，以及關(guān)于所有評估對象的周期運行績效信息。對評估對象來說，也就是一級政府的組成部門以及次級整體政府，應(yīng)通過本部門和本級政府的政府信息傳播平臺，及時地向社會公開本部門績效管理周期運行信息，包括績效目標、績效執(zhí)行進展情況、績效評估結(jié)果、績效改進舉措等績效信息以向服務(wù)對象負責。
第三，建設(shè)以政府網(wǎng)站為核心的績效信息公開平臺?；诰W(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)站的政府信息公開、存儲、開發(fā)和利用，代表了未來政府信息服務(wù)發(fā)展的主要方向，也是政府與公眾未來的信息交互模式。評價結(jié)論已表明專門的政府績效管理網(wǎng)站對績效信息透明度有著至關(guān)重要的影響。通過政府網(wǎng)站特別是專門績效管理網(wǎng)站公開政府績效信息，具有信息傳播和存儲成本低、信息受益面廣、信息可溯性強和實時動態(tài)持續(xù)記錄的特點，是實現(xiàn)高質(zhì)量的政府績效信息透明度的最佳公開渠道。
第四，擴大政府績效管理中公眾參與的廣度和深度，賦予公眾績效信息學(xué)習(xí)、使用和參與的機會。政府績效的不斷改進，需要更多的公眾參與，而不是阻斷和減少公眾的參與，更不是將績效信息與社會公眾隔絕開來，形成政府和公眾的績效信息壁壘。政府績效管理需要賦予公眾更多參與權(quán)利和機會，增加公眾的評價、建議和訴求在政府績效管理和評估中的話語權(quán)，并給予公眾充分的績效信息搜尋和學(xué)習(xí)的渠道和機會，讓公眾因參與而搜尋和學(xué)習(xí)績效信息，因充分的績效信息知情而實現(xiàn)更好更有效的參與，并在學(xué)習(xí)和參與中實現(xiàn)政府績效信息的高度透明。通過政府與公眾在績效管理中的良性互動和合作交流，公眾既實現(xiàn)對政府的知情、透明和有效監(jiān)督，政府也可獲得公眾的績效信任。
