(三)體驗(yàn)過(guò)程：程序與步驟

　　1.制定體驗(yàn)評(píng)價(jià)細(xì)則

　　體驗(yàn)式評(píng)價(jià)的核心前提在于建立可操作的評(píng)價(jià)細(xì)則和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。前文建構(gòu)了績(jī)效信息透明度的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為體驗(yàn)式評(píng)價(jià)提供了評(píng)價(jià)框架、維度和指標(biāo)的基本遵循。由于本文采取了網(wǎng)站信息獲取體驗(yàn)的特殊內(nèi)容和渠道，還需根據(jù)此建立情景化和具體化的體驗(yàn)評(píng)價(jià)細(xì)則。細(xì)化后的政府績(jī)效信息透明度體驗(yàn)評(píng)價(jià)細(xì)則如表1所示。因?yàn)檎?jī)效管理制度具有相對(duì)穩(wěn)定和固定的特點(diǎn)，故不觀測(cè)制度信息的及時(shí)性。為了保證體驗(yàn)評(píng)分的客觀性，主要對(duì)各項(xiàng)績(jī)效信息內(nèi)容的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的有無(wú)、達(dá)標(biāo)與否進(jìn)行客觀觀察評(píng)分。

　　2. 確定網(wǎng)站及績(jī)效信息檢索方式

　　政府網(wǎng)站是本文主要的政府績(jī)效信息透明度體驗(yàn)平臺(tái)，本文主要體驗(yàn)了如下可能會(huì)公開(kāi)政府績(jī)效信息的政府網(wǎng)站群，包括政府門戶網(wǎng)站，政府信息公開(kāi)網(wǎng)站，績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估專門網(wǎng)站，政府績(jī)效管理工作組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的部門網(wǎng)站(如組織部、紀(jì)委監(jiān)察等部門網(wǎng)站)等。此外，為了防止信息內(nèi)容的搜尋遺漏，綜合性的搜索引擎也被輔助用于信息檢索。本文主要的體驗(yàn)方式包括績(jī)效信息檢索、保存和閱讀，除了采用網(wǎng)站頁(yè)面瀏覽閱讀的方式獲取信息，還主要采用標(biāo)題詞、關(guān)鍵詞、主題詞在上述網(wǎng)站網(wǎng)址中搜索相關(guān)績(jī)效信息內(nèi)容。

　　3.選擇和培訓(xùn)體驗(yàn)調(diào)查員

　　本文選擇兩名公共管理專業(yè)的研究生作為體驗(yàn)員和調(diào)查員對(duì)樣本地方政府的績(jī)效信息透明度進(jìn)行觀察。實(shí)施調(diào)查前，對(duì)調(diào)查員做了模擬公眾角色，績(jī)效管理知識(shí)，透明度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)細(xì)則，信息檢索、保存和閱讀，評(píng)分細(xì)則等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)，保證體驗(yàn)者成為專業(yè)知識(shí)充足、信息獲取和理解能力強(qiáng)，并且積極參與的最佳模擬公眾。

　　4.實(shí)施體驗(yàn)與建立觀察數(shù)據(jù)庫(kù)

　　按照上述體驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，體驗(yàn)調(diào)查員依次登錄各個(gè)樣本地方政府的網(wǎng)站群，逐一瀏覽、搜索、保存和閱讀每個(gè)樣本政府的歷年績(jī)效信息內(nèi)容，并按照本文的體驗(yàn)評(píng)價(jià)細(xì)則進(jìn)行評(píng)判賦值。為了確保測(cè)評(píng)過(guò)程的可信度，調(diào)查員先分別獨(dú)立完成體驗(yàn)和評(píng)分過(guò)程，對(duì)于信息內(nèi)容文本獲得一致、評(píng)判一致的透明度評(píng)判結(jié)果予以采納;而對(duì)于獲得內(nèi)容不一致的績(jī)效信息及其評(píng)價(jià)，則通過(guò)再次檢索、商討評(píng)判的方式確定。將觀察測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)輸入Excel以進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，共形成涵蓋56個(gè)案例和16個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，及每個(gè)政府樣本歷年績(jī)效管理周期運(yùn)行的面板數(shù)據(jù)庫(kù)，共有3924個(gè)觀察值。

　　(四)評(píng)價(jià)結(jié)果：透明度狀況顯示

　　通過(guò)對(duì)觀察測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)庫(kù)的分析和挖掘，可以從內(nèi)容、質(zhì)量、總體樣本和個(gè)案情況等多個(gè)角度掌握樣本地方政府的績(jī)效信息透明度現(xiàn)狀。

　　1. 政府績(jī)效管理制度信息的透明度狀況

　　樣本政府的績(jī)效管理制度信息透明度的體驗(yàn)評(píng)價(jià)結(jié)果如表2所示?？傮w來(lái)看，樣本政府的績(jī)效管理法規(guī)政策文件和組織機(jī)構(gòu)信息的透明度均不是特別理想，特別是市區(qū)級(jí)政府的績(jī)效管理制度信息透明度最低。在績(jī)效管理法規(guī)政策信息公開(kāi)方面，僅有不到一半的觀察案例可以獲得相關(guān)的績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估的制度文件，多半地方政府尚不能獲得相關(guān)的制度規(guī)定，特別是市級(jí)和區(qū)級(jí)政府案例獲得績(jī)效管理的政策文件較困難。

　　政府績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)信息的透明度總體低于法規(guī)政策信息的透明度，僅有約三分之一的案例可以獲得不同程度的關(guān)于績(jī)效管理和評(píng)估組織實(shí)施機(jī)構(gòu)職責(zé)、成員構(gòu)成和聯(lián)系渠道等信息，但完整公開(kāi)上述信息的案例較少，僅占總案例數(shù)的8.9%，其余案例則缺失了上述某項(xiàng)信息要素，特別是組織成員構(gòu)成和聯(lián)系渠道的不公開(kāi)較為普遍。

　　從個(gè)案來(lái)看，杭州、深圳、廣西、湖南、武漢等5個(gè)樣本政府在四項(xiàng)制度信息公開(kāi)透明度指標(biāo)上得滿分，是績(jī)效管理制度信息公開(kāi)的最佳案例。它們都建立了專門的績(jī)效管理網(wǎng)站來(lái)披露績(jī)效管理的相關(guān)信息，其法規(guī)政策文件、組織機(jī)構(gòu)信息都非常全面。但是，也有29個(gè)樣本不能獲得績(jī)效管理的制度信息，約占總體樣本的一半。

　　2.政府績(jī)效管理周期運(yùn)行信息的透明度狀況

　　基于56個(gè)樣本政府歷年績(jī)效管理周期運(yùn)行和所有周期運(yùn)行透明度評(píng)價(jià)指標(biāo)簡(jiǎn)單加權(quán)平均而得來(lái)的周期運(yùn)行信息透明度綜合指數(shù)如圖1所示，它從時(shí)間序列的角度客觀描述了2001至2015年樣本地方政府績(jī)效信息透明度狀況和演進(jìn)。從圖中可以看出以下總體趨勢(shì)：第一，因?yàn)樵撏该鞫染C合指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)值為1，而歷年透明度綜合指數(shù)得分在0.04-0.16之間，這反映出地方政府績(jī)效信息透明度水平總體較低。第二，從縱向的時(shí)間序列變化上來(lái)看，地方政府績(jī)效信息透明度總體處于不斷提升的過(guò)程中，特別是以2008年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)形成了前低后高兩個(gè)顯著的績(jī)效信息透明度階段，這與地方政府逐漸從目標(biāo)管理到績(jī)效管理的轉(zhuǎn)型歷程吻合，也與中央政府逐步重視政府績(jī)效管理試點(diǎn)的力度契合，顯示了向公眾負(fù)責(zé)并向社會(huì)公開(kāi)政府績(jī)效信息是改革趨勢(shì)。第三，該指數(shù)在2015年度出現(xiàn)陡降，而根據(jù)體驗(yàn)評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)，2015年的透明度指標(biāo)主要考察績(jī)效運(yùn)行信息公開(kāi)的及時(shí)性，這反映出地方政府績(jī)效信息公開(kāi)的及時(shí)性不足，績(jī)效管理周期運(yùn)行的實(shí)時(shí)透明度不足，多為事后公開(kāi)的回顧型透明度。

　　在四項(xiàng)運(yùn)行信息透明度的內(nèi)容指標(biāo)上，呈現(xiàn)從績(jī)效計(jì)劃信息(對(duì)應(yīng)指標(biāo)的歷年均值指數(shù)為0.16，下同)、績(jī)效評(píng)估結(jié)果(0.13)、績(jī)效目標(biāo)(0.07)到績(jī)效改進(jìn)信息透明度(0.03)依次遞減的趨勢(shì)，并且前兩者顯著高于后兩者，且在2008年以前很少有案例公開(kāi)其績(jī)效評(píng)估目標(biāo)和績(jī)效改進(jìn)信息。從三項(xiàng)透明度的質(zhì)量指標(biāo)上來(lái)看，績(jī)效信息內(nèi)容的可獲得性水平最高(0.13)，其次是信息的完整性(0.11)和信息公開(kāi)的及時(shí)性(0.08)，顯示地方政府在高階的透明度質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)上表現(xiàn)較差。

　　從個(gè)案來(lái)看，杭州市是政府績(jī)效管理周期運(yùn)行信息透明度的最佳案例(0.87)，其次是遼寧(0.59)，甘肅(0.47)、西安市(0.41)、陜西省(0.39)、安徽省(0.39)，其余案例的得分均較低，且有27個(gè)案例(主要以區(qū)級(jí)案例為主)除了績(jī)效管理的少量新聞報(bào)道，不能獲得任何實(shí)質(zhì)性的周期運(yùn)行信息，政府績(jī)效管理運(yùn)行封閉性和內(nèi)部性特征較為明顯。

　　三、提升政府績(jī)效信息透明度的戰(zhàn)略思考

　　(一)政府績(jī)效信息透明度現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)結(jié)論

　　第一，地方政府績(jī)效信息透明度總體偏低。從內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從個(gè)案政府到樣本總體，從單個(gè)政府績(jī)效管理周期到績(jī)效管理中長(zhǎng)期運(yùn)行等不同視角來(lái)看，地方政府績(jī)效信息公開(kāi)和透明的力度都還不足。績(jī)效信息的不公開(kāi)或公開(kāi)不完整、不及時(shí)是實(shí)踐的主流，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)公眾對(duì)政府績(jī)效管理和對(duì)政府績(jī)效狀況的知情和監(jiān)督，降低了政府績(jī)效管理向公眾負(fù)責(zé)的實(shí)現(xiàn)程度。

　　第二，基層地方政府的績(jī)效信息透明度最差。三個(gè)層級(jí)的樣本政府中，省級(jí)政府的績(jī)效信息綜合透明度(0.44)高于市級(jí)政府(0.25)和區(qū)級(jí)政府(0.04)，尤其是絕大多數(shù)區(qū)級(jí)政府績(jī)效管理運(yùn)行過(guò)程幾乎處于黑箱狀態(tài)?；鶎诱幕顒?dòng)和結(jié)果與區(qū)域公眾的切身利益最直接相關(guān)，其最應(yīng)及時(shí)公開(kāi)績(jī)效信息以向轄區(qū)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。

　　第三，缺乏固定和持久的政府績(jī)效信息網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)平臺(tái)是政府績(jī)效信息公開(kāi)不足、透明度低的直接原因。觀察顯示，56個(gè)樣本政府中只有8個(gè)政府有創(chuàng)建專門的政府績(jī)效管理網(wǎng)站。統(tǒng)計(jì)也顯示，有績(jī)效管理專門網(wǎng)站的樣本政府的綜合績(jī)效信息透明度(0.68)顯著高于沒(méi)有專門網(wǎng)站樣本政府(0.16)。這反映出地方政府通過(guò)網(wǎng)站網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)和傳播績(jī)效信息存在明顯不足，也間接反映出地方政府績(jī)效管理的組織管理能力和資源保障亟需改進(jìn)。

　　第四，政府績(jī)效信息公開(kāi)的原則和理念不夠重視，缺乏績(jī)效信息公開(kāi)的制度保障。根據(jù)體驗(yàn)觀察，只有11個(gè)樣本政府在制度文件中明確提出了公開(kāi)或透明的績(jī)效管理原則，其他樣本政府則缺乏績(jī)效信息公開(kāi)的制度承諾。統(tǒng)計(jì)顯示，這11個(gè)樣本政府的綜合透明度(0.59)也顯著高于沒(méi)有公開(kāi)透明承諾的樣本政府(0.15)。這表明將績(jī)效信息公開(kāi)透明的納入政府績(jī)效管理的制度規(guī)定，可顯著提升政府績(jī)效信息透明度。

　　(二)完善政府績(jī)效信息透明度的政策建議

　　第一，轉(zhuǎn)變管理觀念，把公開(kāi)政府績(jī)效信息作為政府的一項(xiàng)法定義務(wù)和職責(zé)。績(jī)效信息的主動(dòng)公開(kāi)，首先需要政府轉(zhuǎn)變績(jī)效管理是政府內(nèi)部管理，績(jī)效信息是政府內(nèi)部信息的觀念意識(shí)。政府績(jī)效信息的公開(kāi)需要政府管理者充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效信息公開(kāi)的重要價(jià)值。政府績(jī)效管理根本上是政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)的機(jī)制。責(zé)任的履行涉及解釋或證明正在做什么，如何去做，做的怎么樣，將要做什么。政府績(jī)效管理及其所產(chǎn)生的績(jī)效信息，具有政府履行公共責(zé)任所需的這些內(nèi)容。履行責(zé)任離不開(kāi)信息的報(bào)告，信息是負(fù)責(zé)的原始材料。政府績(jī)效管理的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，應(yīng)意識(shí)到績(jī)效信息對(duì)社會(huì)公眾的重大公共價(jià)值，認(rèn)識(shí)到績(jī)效信息公開(kāi)對(duì)改善政府績(jī)效管理工作的積極意義，以開(kāi)放的心態(tài)、理念和行動(dòng)，將績(jī)效信息公開(kāi)和透明作為政府績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估工作的基本準(zhǔn)則。

　　第二，明確政府績(jī)效信息公開(kāi)的責(zé)任主體及職責(zé)。政府是績(jī)效管理工作的組織者、執(zhí)行者，也是政府績(jī)效信息的主要生產(chǎn)者和擁有者，是政府績(jī)效信息公開(kāi)的責(zé)任主體。在政府績(jī)效管理中，組織主體作為政府績(jī)效管理工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，如各級(jí)政府的績(jī)效管理委員會(huì)或績(jī)效辦公室，應(yīng)承擔(dān)政府績(jī)效信息公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)、平臺(tái)建立和績(jī)效信息持續(xù)供給的職責(zé)。政府績(jī)效管理的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力和制度建設(shè)，建設(shè)固定、專門的績(jī)效信息公開(kāi)渠道和平臺(tái)，建立績(jī)效信息公開(kāi)的內(nèi)容和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)持續(xù)向社會(huì)公眾提供績(jī)效管理的制度信息，以及關(guān)于所有評(píng)估對(duì)象的周期運(yùn)行績(jī)效信息。對(duì)評(píng)估對(duì)象來(lái)說(shuō)，也就是一級(jí)政府的組成部門以及次級(jí)整體政府，應(yīng)通過(guò)本部門和本級(jí)政府的政府信息傳播平臺(tái)，及時(shí)地向社會(huì)公開(kāi)本部門績(jī)效管理周期運(yùn)行信息，包括績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效執(zhí)行進(jìn)展情況、績(jī)效評(píng)估結(jié)果、績(jī)效改進(jìn)舉措等績(jī)效信息以向服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。

　　第三，建設(shè)以政府網(wǎng)站為核心的績(jī)效信息公開(kāi)平臺(tái)?；诰W(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)站的政府信息公開(kāi)、存儲(chǔ)、開(kāi)發(fā)和利用，代表了未來(lái)政府信息服務(wù)發(fā)展的主要方向，也是政府與公眾未來(lái)的信息交互模式。評(píng)價(jià)結(jié)論已表明專門的政府績(jī)效管理網(wǎng)站對(duì)績(jī)效信息透明度有著至關(guān)重要的影響。通過(guò)政府網(wǎng)站特別是專門績(jī)效管理網(wǎng)站公開(kāi)政府績(jī)效信息，具有信息傳播和存儲(chǔ)成本低、信息受益面廣、信息可溯性強(qiáng)和實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)持續(xù)記錄的特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的政府績(jī)效信息透明度的最佳公開(kāi)渠道。

　　第四，擴(kuò)大政府績(jī)效管理中公眾參與的廣度和深度，賦予公眾績(jī)效信息學(xué)習(xí)、使用和參與的機(jī)會(huì)。政府績(jī)效的不斷改進(jìn)，需要更多的公眾參與，而不是阻斷和減少公眾的參與，更不是將績(jī)效信息與社會(huì)公眾隔絕開(kāi)來(lái)，形成政府和公眾的績(jī)效信息壁壘。政府績(jī)效管理需要賦予公眾更多參與權(quán)利和機(jī)會(huì)，增加公眾的評(píng)價(jià)、建議和訴求在政府績(jī)效管理和評(píng)估中的話語(yǔ)權(quán)，并給予公眾充分的績(jī)效信息搜尋和學(xué)習(xí)的渠道和機(jī)會(huì)，讓公眾因參與而搜尋和學(xué)習(xí)績(jī)效信息，因充分的績(jī)效信息知情而實(shí)現(xiàn)更好更有效的參與，并在學(xué)習(xí)和參與中實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效信息的高度透明。通過(guò)政府與公眾在績(jī)效管理中的良性互動(dòng)和合作交流，公眾既實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的知情、透明和有效監(jiān)督，政府也可獲得公眾的績(jī)效信任。