?。壅?要］政府職能轉(zhuǎn)變蘊(yùn)含著理論與過(guò)程雙重邏輯。一方面，政府治理能力的提升和治理方式的變革直接關(guān)乎著國(guó)家治理現(xiàn)代化的全面推進(jìn)，而兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉(zhuǎn)變，天然地成了國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要“抓手”和關(guān)鍵突破口。另一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變遵循著“國(guó)家職能—政府職能—政府職責(zé)—職責(zé)體系”的過(guò)程邏輯。這兩種邏輯在改革內(nèi)容和發(fā)展脈絡(luò)上具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并統(tǒng)一于國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史場(chǎng)域中?；诖耍乱徊礁母飸?yīng)當(dāng)聚焦治理方式變革和治理能力提升，重點(diǎn)把握三項(xiàng)原則：一是要在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的動(dòng)態(tài)均衡中調(diào)整職能邊界；二是要將政府職能轉(zhuǎn)變和治理工具的應(yīng)用創(chuàng)新有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)；三是要打破自發(fā)形成的職責(zé)結(jié)構(gòu)模式，推動(dòng)職責(zé)體系重塑。
一、問(wèn)題的提出
黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。［1］作為總覽全局的發(fā)展目標(biāo)，如何切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化成為推進(jìn)各項(xiàng)體制機(jī)制改革的立足點(diǎn)與歸宿；而兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉(zhuǎn)變，無(wú)疑是關(guān)鍵所在。
立足于國(guó)家治理現(xiàn)代化，政府職能轉(zhuǎn)變可以從兩個(gè)維度進(jìn)行透視：一方面，作為國(guó)家和社會(huì)運(yùn)行的重要一環(huán)，政府體系的運(yùn)轉(zhuǎn)與變化無(wú)疑是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而政府職能及其轉(zhuǎn)變恰恰是政府體系內(nèi)在運(yùn)行與改革演化的核心所在；另一方面，我國(guó)改革開(kāi)放的一系列進(jìn)程，既是不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也是不斷提高國(guó)家治理能力、完善國(guó)家治理體系的過(guò)程。由此，可以抽象出觀察政府職能轉(zhuǎn)變的雙重視角：一方面著眼于理論推演，梳理政府職能轉(zhuǎn)變、政府治理與國(guó)家治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其作用方式；另一方面著眼于過(guò)程梳理，通過(guò)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變歷程的描述透視其與政府治理、國(guó)家治理之間的現(xiàn)實(shí)關(guān)聯(lián)；同時(shí)，在理論邏輯與過(guò)程邏輯相互映照和統(tǒng)一下，系統(tǒng)地思考未來(lái)進(jìn)一步深化政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。
二、理論邏輯：職能轉(zhuǎn)變—政府治理—國(guó)家治理
現(xiàn)代國(guó)家治理無(wú)疑是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，其核心在于國(guó)家治理體系的構(gòu)建與國(guó)家治理能力的提升；作為國(guó)家治理體系之核心主體的政府無(wú)疑發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從邏輯上講，政府治理可以從治理能力和治理方式兩個(gè)維度加以理解，前者指的是政府在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)時(shí)所具有的潛在或現(xiàn)實(shí)的能力；后者則指政府如何實(shí)現(xiàn)自己的意志，直觀表現(xiàn)在政府與多元主體的關(guān)系上。當(dāng)然，這種架構(gòu)并不意味著二者截然分開(kāi)；實(shí)際上，二者本身是相輔相成的。例如，治理能力提升之后客觀上就會(huì)催生治理方式的變化，而治理方式的更新無(wú)疑可以提升治理能力。換言之，政府治理能力的提升和治理方式的變革直接關(guān)乎著國(guó)家治理現(xiàn)代化的全面推進(jìn)，或者說(shuō)，“政府治理理論現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求”。［2］而反映到行政實(shí)踐中，兼顧治理能力和治理方式的政府職能轉(zhuǎn)變，無(wú)疑天然地成了國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要“抓手”和關(guān)鍵突破口。這種從“職能轉(zhuǎn)變”到“政府治理”再到“國(guó)家治理”的演繹，層層推進(jìn)、漸次深入，體現(xiàn)出國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中政府職能轉(zhuǎn)變的理論邏輯。
?。ㄒ唬┱趪?guó)家治理主體格局中占關(guān)鍵地位
現(xiàn)代國(guó)家治理體系包含政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理三個(gè)重要的次級(jí)體系。［3］這三個(gè)體系塑造了規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的程序與制度，而其各自的運(yùn)行規(guī)則及其交織互動(dòng)則有效地嵌入現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯之中。通俗地講，現(xiàn)代國(guó)家治理表現(xiàn)為包括國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者在內(nèi)的多元行動(dòng)者之間的協(xié)同與互動(dòng)，其關(guān)鍵在于政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體之間的博弈與合作。當(dāng)然，無(wú)論是從行政體系的運(yùn)作過(guò)程還是從治理能力的推進(jìn)實(shí)踐看，在多元主體結(jié)構(gòu)中，政府這一主體依舊占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。甚至可以說(shuō)，其他主體的順利成長(zhǎng)及其力量的有效發(fā)揮都離不開(kāi)政府的支持或引導(dǎo)。
?。ǘ┮哉毮苻D(zhuǎn)變推動(dòng)政府治理能力提升
通俗地說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變有助于提升治理能力。這一觀點(diǎn)可以從以下兩個(gè)方面得到論證：一方面，職能轉(zhuǎn)變意味著要重新定義政府的角色，明確新形勢(shì)下政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，進(jìn)而在這一基礎(chǔ)上有效地解決政府職能越位、缺位、不到位等問(wèn)題。另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變的核心是打造“有為政府”。政府職能轉(zhuǎn)變并不能簡(jiǎn)單地被理解為“放權(quán)”，也不意味著職能的體量越小越好。實(shí)際上，對(duì)于政府的衡量，應(yīng)當(dāng)更關(guān)注其能否切實(shí)有效地管理好國(guó)家、社會(huì)。這就意味著要將“有為政府”視為職能轉(zhuǎn)變的核心，圍繞如何推動(dòng)政府更加“有為”進(jìn)行改革。結(jié)合這兩方面來(lái)看，一個(gè)“對(duì)路”且“有為”的政府及其職能結(jié)構(gòu)，才是改革的最終指向。
?。ㄈ┮哉毮苻D(zhuǎn)變推動(dòng)政府治理方式變革
正如前文所述，政府治理方式直觀地表現(xiàn)在政府與多元主體的關(guān)系上，政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程恰恰也就是調(diào)節(jié)政市、政社、政民關(guān)系的過(guò)程。一方面，政府應(yīng)當(dāng)從微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和市場(chǎng)行為當(dāng)中堅(jiān)決退出，改變過(guò)度干預(yù)，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”［4］；另一方面，推動(dòng)政事分開(kāi)，完善政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，改革社會(huì)團(tuán)體審批登記制度，培育和扶持社會(huì)組織發(fā)展；同時(shí)，切實(shí)遵循法治，防止公權(quán)力濫用，維護(hù)公民的權(quán)利和利益，捍衛(wèi)社會(huì)秩序與公民自由?？偠灾柚毮苻D(zhuǎn)變這一關(guān)涉著政府與多元主體關(guān)系調(diào)試的載體，削減對(duì)市場(chǎng)的不正當(dāng)干預(yù)、調(diào)整社會(huì)管理職能、增強(qiáng)公共服務(wù)職能、保障公民的正當(dāng)權(quán)益，并有效地將多元主體格局融會(huì)貫通，從而變革政府治理方式并使政府職能與其在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的角色定位相一致，最終切實(shí)有效地推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。
三、過(guò)程邏輯：國(guó)家職能—政府職能—政府職責(zé)—職責(zé)體系
新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變的理論認(rèn)識(shí)和改革探索不斷推進(jìn)。依據(jù)具體內(nèi)容和著力點(diǎn)的不同，這一過(guò)程可以大略地劃分為三個(gè)階段，并基本遵循著“國(guó)家職能—政府職能—政府職責(zé)—職責(zé)體系”的演化邏輯。實(shí)際上，這一漸次深入的過(guò)程恰恰也就是政府治理和國(guó)家治理不斷完善的過(guò)程。
?。ㄒ唬┑谝浑A段（1978—1998）：從“國(guó)家職能”到“政府職能”
在20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)實(shí)際上并沒(méi)有現(xiàn)代意義的“政府職能”概念，僅僅是在馬克思主義哲學(xué)教本中，對(duì)“國(guó)家的基本職能”進(jìn)行概略的說(shuō)明。1978年，十一屆三中全會(huì)吹響了改革開(kāi)放的號(hào)角，做出了要“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國(guó)人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)”的戰(zhàn)略決策。因應(yīng)著這一轉(zhuǎn)變，“國(guó)家職能”被注入了新的內(nèi)涵，突出國(guó)家階級(jí)性和社會(huì)性的分離，從而將國(guó)家的社會(huì)管理職能獨(dú)立出來(lái)，進(jìn)而為現(xiàn)代化建設(shè)提供理論支持。需要注意的是，在這一時(shí)期主流術(shù)語(yǔ)依舊是“國(guó)家職能”而非“政府職能”，“國(guó)家”與“政府”混為一談的局面未能徹底改觀。但是，無(wú)論是從理論發(fā)展的需要來(lái)看，還是從歷史發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，“政府職能”已經(jīng)呼之欲出了。
80年代中后期，政府職能轉(zhuǎn)變改革走上了快車(chē)道：1984年中央正式把“發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)”作為改革和發(fā)展的目標(biāo)，并明確提出要“實(shí)行政企職責(zé)分開(kāi)，正確發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能”，這是官方文件中首次觸及“政府職能”這一概念；1986年中央“關(guān)于第七個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告”中正式將“政府職能轉(zhuǎn)變”作為獨(dú)立的概念表述出來(lái)；1987年，黨的十三大要求政府轉(zhuǎn)變管理企業(yè)的方式，提出“使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主”；此后1988年和1993年兩次政府機(jī)構(gòu)改革，則以探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的政治體制為主要任務(wù)，著力于政企分開(kāi)，并對(duì)企業(yè)進(jìn)行宏觀、間接的管理。
?。ǘ┑诙A段（1998—2007）：從“政府職能”到“政府職責(zé)”
前一階段的改革雖然取得了顯著的成效，但實(shí)事求是地看，關(guān)于政府職能的界說(shuō)仍舊比較混亂，尤其表現(xiàn)在把有關(guān)國(guó)家機(jī)器的一切活動(dòng)、行動(dòng)、功能、職責(zé)等都解釋為政府職能，從而在一定程度上阻礙了理論的進(jìn)一步發(fā)展和改革的進(jìn)一步推進(jìn)。［5］經(jīng)過(guò)這段時(shí)間的摸索，政府職能的概念進(jìn)一步充實(shí)，分化為相對(duì)原則的部分——即“政府功能”和相對(duì)具體的部分——即“政府職責(zé)”。［6］這種邏輯劃分從理論上解決了政府職能當(dāng)中哪些部分能夠轉(zhuǎn)變、哪些部分不能轉(zhuǎn)變的難題，客觀上使得政府職責(zé)成為下一步改革的抓手，推動(dòng)改革走向更具針對(duì)性和操作性的階段。
這一變化在實(shí)踐層面得到了印證。以國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為例，區(qū)別于前幾輪改革更多地從技術(shù)層面強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的撤并與增減，1998年以后的幾輪改革開(kāi)始有意識(shí)地以政府職責(zé)為抓手，將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政府部門(mén)的職責(zé)權(quán)限和職能分工上來(lái)。同時(shí)，伴隨著理論認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，對(duì)于政府職能究竟轉(zhuǎn)向何方的問(wèn)題也有了更為明確的認(rèn)識(shí)。特別值得注意的是，2003年以后，“非典”的爆發(fā)、弱勢(shì)群體問(wèn)題的顯化和全球化帶來(lái)的壓力，促使中國(guó)開(kāi)始集中地考慮服務(wù)型政府建設(shè)的問(wèn)題，并開(kāi)始推動(dòng)政府職能逐漸從偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重公共管理和社會(huì)服務(wù)。此后，機(jī)構(gòu)改革、職責(zé)劃分和服務(wù)型政府建設(shè)無(wú)疑更加緊密地聯(lián)系在了一起，進(jìn)一步推動(dòng)著中國(guó)的行政改革進(jìn)程。
（三）第三階段（2007至今）：從“政府職責(zé)”到“職責(zé)體系”
應(yīng)當(dāng)關(guān)注各項(xiàng)職責(zé)之間的相互協(xié)同以及職責(zé)配置與機(jī)構(gòu)改革之間的雙向互動(dòng)等。這一理念上的轉(zhuǎn)變，直觀地反映在對(duì)于“政府職責(zé)體系”的關(guān)注上。
2007年黨的十七大報(bào)告旗幟鮮明地提出“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系”，這是“政府職責(zé)體系”這一術(shù)語(yǔ)首次被寫(xiě)入黨的綱領(lǐng)性文件中。2008年以來(lái)推行的大部門(mén)體制改革恰恰秉持著這一理念，試圖超脫簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)層面的改革，與政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中扮演的角色以及發(fā)揮的功能聯(lián)系起來(lái)，著力于理順職責(zé)關(guān)系、凸顯職責(zé)協(xié)同，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)職責(zé)設(shè)置與機(jī)構(gòu)改革間的良性互動(dòng)。此后，2012年黨的十八大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系”，以及2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次對(duì)央地職責(zé)進(jìn)行劃分等原則性表述，都為下一步深化改革指明了方向。同時(shí)，自2013年開(kāi)始全面推廣的權(quán)力清單改革、職責(zé)清單改革、負(fù)面清單改革，本質(zhì)上就是改革走向精細(xì)化的直接表現(xiàn)，有助于厘清政府職責(zé)關(guān)系、塑造政府職責(zé)體系，因而也可以被視為同一序列的改革。
