四、理論邏輯與過程邏輯統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化之中

　　正如前文所述，政府職能轉(zhuǎn)變包含著理論和過程雙重邏輯，而在具體的實(shí)踐過程中，這雙重邏輯又并非割裂，而是存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)的。一方面，改革進(jìn)程中各階段的具體內(nèi)容，無非面向著治理能力和治理方式，抑或二者兼而有之；另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變的過程，實(shí)際上也就是國家治理不斷完善的過程，加之前文已經(jīng)論述過的從政府職能轉(zhuǎn)變到政府治理再到國家治理的演繹，可以認(rèn)為，理論邏輯與過程邏輯實(shí)現(xiàn)了嵌合，統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化的歷史場域中。

　?。ㄒ唬└麟A段改革往往著力于提升政府治理能力或（和）變革政府治理方式

　　前文已經(jīng)簡要梳理了改革開放以來我國政府職能轉(zhuǎn)變的過程和階段。如果結(jié)合各階段具體內(nèi)容和目標(biāo)指向看，改革無非面向著治理能力或治理方式，抑或二者兼而有之。從治理能力和治理方式二分的角度入手，可以對各階段改革的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致描述。

　　第一階段的改革，歸納起來主要有以下幾項(xiàng)內(nèi)容：其一，明確“政府職能”從“國家職能”中脫離出來成為考察一系列相關(guān)問題的理論前提。這一時期進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，也無疑是以強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理能力為目的的。這項(xiàng)內(nèi)容著力于提升政府治理能力，強(qiáng)化政府在經(jīng)濟(jì)管理方面的能力。其三，對于企業(yè)的管理方式，要改變單一的行政管理模式，過渡到行政、經(jīng)濟(jì)、法律多手段并用，從以直接管理為主轉(zhuǎn)變到以間接管理為主。這項(xiàng)內(nèi)容著力于調(diào)整政府治理方式，重塑政府與企業(yè)的關(guān)系。

　　第二階段的改革，歸納起來主要有以下幾項(xiàng)內(nèi)容：其一，將政府職能從邏輯上劃分為政府功能和政府職責(zé)兩個部分，改變了傳統(tǒng)政府職能界說混亂的局面，明確了“政府應(yīng)該做什么”的問題，并且將改革重點(diǎn)放到政府職責(zé)的調(diào)整上來。這同樣是基礎(chǔ)層面的改革，是治理能力提升和治理方式變革的前提性條件。其二，政府職能轉(zhuǎn)變有了明確的方向，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能”上，政府履責(zé)的重心也開始從偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重提供公共管理和社會服務(wù)。其三，將機(jī)構(gòu)改革與政府職責(zé)劃分聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)要按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整各部門的職責(zé)權(quán)限，明確部門間職能分工。其四“服務(wù)型政府建設(shè)”這一主張的提出與貫徹，既體現(xiàn)出政府對自身定位的清晰認(rèn)識，又意味著傳統(tǒng)管理方式的重大變革，是政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入新階段的標(biāo)志，也滲透出變革政府治理方式的思路。

　　第三階段的改革，歸納起來主要有以下幾項(xiàng)內(nèi)容：其一，“職責(zé)體系”成為改革著眼點(diǎn)是理念層面的重大變化。政府職責(zé)體系的構(gòu)建，是關(guān)涉著一系列內(nèi)外部要素的問題域，意味著應(yīng)當(dāng)與政府在經(jīng)濟(jì)社會中扮演的角色以及發(fā)揮的功能聯(lián)系起來，著力于理順職責(zé)關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)職責(zé)設(shè)置與機(jī)構(gòu)改革間的良性互動。其二，持續(xù)推進(jìn)深化大部門體制改革。2008年以來我國扎實(shí)推進(jìn)大部門體制改革，借助部門重組實(shí)現(xiàn)職責(zé)的歸并整合和優(yōu)化重組，打破部門壁壘、避免職能交叉、政出多門和多頭管理，行政效能得到顯著提升。其三，推進(jìn)行政審批改革，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。將行政審批改革視為重要抓手，借助行政審批權(quán)限下放，同時將政府工作的重點(diǎn)從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，從而推動政府治理方式的變革，“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”、同時又充分發(fā)揮社會的積極主動性。

　?。ǘ┱毮苻D(zhuǎn)變的過程，就是國家治理不斷完善的歷程

　　作為中國行政體制改革的核心內(nèi)容之一，也是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“接合部”，政府職能的轉(zhuǎn)變催生了一系列體制機(jī)制變革，導(dǎo)致國家發(fā)生結(jié)構(gòu)層面的變化，在這一過程中，國家治理不斷完善，國家治理體系和治理能力也走向了現(xiàn)代化。

　　從“國家職能”到“政府職能”的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上一方面體現(xiàn)了政治體制改革的張力作用開始顯現(xiàn)，另一方面則是在傳統(tǒng)管理方式低能甚至無能的背景下提出的適應(yīng)性應(yīng)對策略。正因如此，在這一階段，改革的表層目的在于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、塑造社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系，深層目的則在于維護(hù)政治體制的穩(wěn)定，鞏固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，繼而完善國家治理。

　　“政府職能”到“政府職責(zé)”的轉(zhuǎn)變，這一階段的顯著特點(diǎn)是，更多地從管理層面而非政治層面來考量政府職能轉(zhuǎn)變問題，同時也從單純地關(guān)注如何更好地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)上來——甚至后者的地位更加重要。

　　從“政府職責(zé)”到“職責(zé)體系”的轉(zhuǎn)變，反映了頂層設(shè)計(jì)的改革思路，體現(xiàn)了從單一性改革向整體性改革的躍遷，與此同時，政府職責(zé)體系的健全，在邏輯上必然導(dǎo)致政社之間、政市之間的邊界清晰化，客觀上會推動作為國家治理重要主體的社會和市場之地位的上升。

　　簡而言之，結(jié)合改革的具體內(nèi)容來看，政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)涉著治理能力提升和治理方式變革兩個方面，進(jìn)而有助于推動國家治理；與此同時，政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，恰恰反映出國家治理不斷走向完善的歷史脈絡(luò)。在這個意義上，政府職能轉(zhuǎn)變的理論邏輯與過程邏輯實(shí)現(xiàn)了嵌合，并統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化的歷史場域中。在一定程度上也可以說，政府職能“轉(zhuǎn)變”的任務(wù)已經(jīng)大體完成，下一步改革的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)置于國家治理現(xiàn)代化的整體框架下重塑職責(zé)體系，同時又要在保證制度環(huán)境基本穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上推進(jìn)行政改革、完善市場機(jī)制以及培育社會體系等方面。

　　五、進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的理論思考

　　關(guān)于理論邏輯和過程邏輯的透視，有助于深入理解政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在機(jī)理和基本脈絡(luò)，也可以為下一步深化政府職能轉(zhuǎn)變提供指引。未來，在國家治理現(xiàn)代化的歷史場域中，圍繞提升治理能力、優(yōu)化治理方式兩個抓手，重點(diǎn)把握以下三項(xiàng)原則，不斷推動政府職能轉(zhuǎn)變走向深化、細(xì)化、具體化。

　?。ㄒ唬┮谡?、市場、社會三者的動態(tài)均衡中調(diào)整職能邊界

　　歷史發(fā)展規(guī)律證明，政府職能是一個動態(tài)變化的過程，會伴隨著多元主體力量的相對變化而不斷調(diào)整。換言之，并不存在一個所謂“固定的”或“最好的”三者之間的職能劃分邊界，而只可能存在某種最適合本國政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化背景的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各國具體情況和歷史傳統(tǒng)來塑造具有本國特色的、內(nèi)嵌于國家治理體系之中的“政府—市場—社會”三者的關(guān)系結(jié)構(gòu)。唯有如此，才能形成既相互制約又相互支撐的國家治理框架體系，最大化地提升國家治理能力，共同應(yīng)對公共事務(wù)中的政府失靈、市場失靈等諸多問題。

　?。ǘ┮獙⒄毮苻D(zhuǎn)變和治理工具的應(yīng)用創(chuàng)新有機(jī)統(tǒng)一起來

　　作為實(shí)現(xiàn)政府職能的操作途徑和具體手段，治理工具的選擇及應(yīng)用會直接影響政府履職效果，也會直觀地反映政府職能轉(zhuǎn)變的方向。理論上看，不同治理工具的效率和效果存在著顯著的差異，而選擇何種治理工具往往受到多方面因素的影響。以往的政府職能轉(zhuǎn)變改革，往往更多地關(guān)注職責(zé)配置以及機(jī)構(gòu)設(shè)置本身，對于治理工具應(yīng)用創(chuàng)新的關(guān)注卻不夠，而后者往往能夠?qū)Ω玫貙?shí)現(xiàn)既定的治理目標(biāo)、適應(yīng)特定的治理環(huán)境起到十分顯著的作用。因此，在下一步切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)當(dāng)將改革和治理工具的應(yīng)用創(chuàng)新有機(jī)統(tǒng)一起來，以便推進(jìn)改革進(jìn)程、提升治理績效。

　?。ㄈ┮蚱谱园l(fā)形成的職責(zé)結(jié)構(gòu)模式，推動政府職責(zé)體系重塑

　　一直以來，我國縱向各級政府在職責(zé)配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持著較高的一致性，形成了一種“橫平豎直”、“方方正正”的結(jié)構(gòu)。這種“渾然一體”的結(jié)構(gòu)性特征，恰恰是政府職能轉(zhuǎn)變遲遲未能取得突破性進(jìn)展的“根子”所在。在這個意義上，可以認(rèn)為，當(dāng)前我國政府縱向職責(zé)體系看似清晰有序、劃分明確，卻是建立在一種錯誤的邏輯甚至沒有邏輯的基礎(chǔ)上，以一種近乎自發(fā)的方式形成的。

　　誠然，改革開放以來我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著的成就，特別體現(xiàn)在提升行政效能、協(xié)調(diào)政市關(guān)系與政社關(guān)系乃至推進(jìn)行政改革等方面。但同時必須承認(rèn)，改革尚未根本性觸及這種近乎自發(fā)地形成的、“渾然一體”的職責(zé)結(jié)構(gòu)模式，而這為下一步繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變提供了現(xiàn)實(shí)生長點(diǎn)。未來，應(yīng)當(dāng)著力于打破這種職責(zé)結(jié)構(gòu)模式，將重點(diǎn)放到政府職責(zé)體系的重塑上來，從府際權(quán)力配置、權(quán)責(zé)分工體系、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等多維度著手，合理劃定各層級政府的職責(zé)范圍和職責(zé)內(nèi)容，分區(qū)域、分層級地探索落實(shí)政府職責(zé)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成內(nèi)外之間、上下之間、左右之間，各級、各類職責(zé)銜接有序、溝通順暢的局面，構(gòu)建相輔相成、目標(biāo)明確、高效運(yùn)行的政府職責(zé)體系。（呂同舟，上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院講師，南開大學(xué)中國政府與政策聯(lián)合研究中心兼職研究員）

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