3 嬗變的未來走向

　　隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃與國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的推進(jìn)， 決定性的“數(shù)據(jù)”大動脈必將被打通， 政府的角色、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、利益分配以及與公民之間的關(guān)系都將得以重塑。基于上述的嬗變驅(qū)動力及因素的多樣性、客觀性和復(fù)雜性， 政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變未來既有未知的一面， 比如環(huán)境影響造成的公開與安全的權(quán)衡；也有確定的一面， 那就是從公開政府走向開放政府已成為一種趨勢， 也是大數(shù)據(jù)時(shí)代的必然選擇。結(jié)合我國的國情以及信息公開、數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)有工作實(shí)踐， 筆者認(rèn)為未來短期內(nèi)嬗變過程將會表現(xiàn)出以下特征。

　　1） 形成“分而治之”的管理格局。《政府信息公開條例》第四條規(guī)定， “各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作制度， 并指定機(jī)構(gòu) （以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機(jī)構(gòu)） 負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開的日常工作?！睆恼畔⒐_工作實(shí)踐來看， 基本上都是將政府信息公開工作機(jī)構(gòu)設(shè)置在各級人民政府“辦公廳 （室）”下。而政府?dāng)?shù)據(jù)開放的統(tǒng)籌與管理工作的主管機(jī)構(gòu)和工作職責(zé)目前還沒有以法律法規(guī)的形式予以明確， 但數(shù)據(jù)開放比政府信息公開工作難度更大， 面臨的問題也更多， 更需要強(qiáng)有力的組織保障， 不僅要加強(qiáng)戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計(jì)， 同時(shí)也需要具體的工作制度予以保障。從現(xiàn)有的工作實(shí)踐來看， 一般都由信息化主管部門管理， 比如各地的“經(jīng)信委”， 上海市于2015年初將原來的經(jīng)信委“信息化推進(jìn)處”改為“大數(shù)據(jù)發(fā)展處”；廣東佛山市南海區(qū)則成立了“數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局”。另外， 政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的平臺也不同， 政府信息公開一般是在政府門戶網(wǎng)站中設(shè)置專門的欄目， 而政府?dāng)?shù)據(jù)開放一般是設(shè)立獨(dú)立的門戶， 國外也普遍推行這種做法， 比如：美國 （Data。gov） 、英國 （Data.gov.uk） 、澳大利亞 （Data.gov.au） 、印度 （Data.gov.in） 、新加坡 （Data.gov.sg） 、加拿大 （Data.gc.ca） 等， 我國《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確要求2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。

　　2） “用戶價(jià)值+應(yīng)用成效”導(dǎo)向更加明晰。互聯(lián)網(wǎng)使公民在信息社會面前獲得了平等進(jìn)入同一個(gè)世界的權(quán)利， 享受到了賽博空間所賦予的公平， 也逐漸成為公民參與政治的重要場所， 政府職能也逐漸從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型， 傳統(tǒng)的電子政務(wù)解決的是作為管理者的政府信息化問題， 而現(xiàn)在的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”要解決的是如何以互聯(lián)網(wǎng)來提升政務(wù)服務(wù)效率與用戶價(jià)值。根據(jù)《政府信息公開條例》第十三條的規(guī)定， 除主動公開的政府信息外， 公民、法人或者其他組織申請獲取相關(guān)政府信息， 必須根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要， 所以政府信息公開工作在客觀上還沒有很好地以“用戶”為中心， 往往是從行政機(jī)關(guān)自身的角度來開展信息公開工作。開放數(shù)據(jù)運(yùn)動始終圍繞著“更好地滿足公眾的需求”這一核心， 通過政府開放數(shù)據(jù)促使公共機(jī)構(gòu)更好地服務(wù)于公眾。對于公眾迫切需要的、再利用價(jià)值高的如交通、民生、環(huán)境、健康等數(shù)據(jù)， 要擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放的程度， 簡化數(shù)據(jù)開放的程序， 建立高價(jià)值數(shù)據(jù)集服務(wù)民生的長效機(jī)制。大數(shù)據(jù)時(shí)代促使開放式政府的定位與轉(zhuǎn)型， 個(gè)人、機(jī)構(gòu)與政府之間需要打通數(shù)據(jù)資源開放與共享的通道， 加強(qiáng)政府部門與公眾之間的互動交流與開放數(shù)據(jù)利用的成效評估和反饋。不僅思考人們需要什么， 同時(shí)也必須對數(shù)據(jù)開放后可能帶來的成效進(jìn)行預(yù)判和評估， 并根據(jù)應(yīng)用成效對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行組合歸類， 使開放數(shù)據(jù)變成政府部門的推動力。

　　3） 開放范圍向公共數(shù)據(jù)資源延伸。關(guān)于公共數(shù)據(jù)資源， 目前國內(nèi)外并未給出統(tǒng)一的定義， 但國內(nèi)外學(xué)者圍繞概念進(jìn)行了一些探索。保羅·烏勒 （P.Uhlir） 在給聯(lián)合國教科文組織起草的《發(fā)展和促進(jìn)公共領(lǐng)域信息的政策指導(dǎo)草案》中， 將公共數(shù)據(jù)資源定義為“不受知識產(chǎn)權(quán)和其他法定制度限制使用以及公眾能夠有效利用而無需授權(quán)也不受制約的各種數(shù)據(jù)資源”。我國也有學(xué)者提出自己的見解， 夏義堃認(rèn)為“所謂公共數(shù)據(jù)資源是指所有產(chǎn)生并應(yīng)用于社會的公共領(lǐng)域， 由公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行管理， 具有公共物品特性， 并能為全體社會公眾共同擁有和利用的數(shù)據(jù)資源?！北热?， 水、電、交通等社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)保管和運(yùn)營的數(shù)據(jù)， 其開放主體并不只是政府部門， 而是與公眾生活息息相關(guān)的實(shí)時(shí)更新的數(shù)據(jù)資源。我國近年來也陸續(xù)出臺了激勵公共數(shù)據(jù)資源開放的政策措施， 比如2013年8月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》等都對公共數(shù)據(jù)資源的開放利用進(jìn)行了規(guī)定。政府目前已經(jīng)囤積了數(shù)百個(gè)阿里巴巴的數(shù)據(jù)量， 但政府對自身擁有的資源認(rèn)識不深刻， 對其他部門的資源理解度也不夠， 因?yàn)橄嗷ブg的各種利益沖突， 導(dǎo)致跨部門數(shù)據(jù)資源共享難度大， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺、數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)等方面的不統(tǒng)一， 致使數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通步履維艱， “信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重， 造成了數(shù)據(jù)開放的力度仍然較弱， 數(shù)據(jù)開放的范圍目前尚未出臺相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行明確， 現(xiàn)有數(shù)據(jù)開放范圍的確定大多是模仿上海市、北京市等數(shù)據(jù)開放工作較為成功城市的平臺、數(shù)據(jù)集和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)開展此項(xiàng)工作。隨著我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的戰(zhàn)略規(guī)劃與具體工作實(shí)踐的演進(jìn)， 未來將對數(shù)據(jù)開放的邊界進(jìn)行明確劃定， 政府部門將會陸續(xù)建立數(shù)據(jù)開放的指南、目錄、清單、規(guī)范等， 并根據(jù)社會利用成效適時(shí)更新和擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放的范圍與內(nèi)容， 不斷規(guī)范數(shù)據(jù)開放的方式與程序， 充分滿足企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、個(gè)人的數(shù)據(jù)需求。政府部門擁有大量的公共數(shù)據(jù)， 這些數(shù)據(jù)一般都存儲在老舊的數(shù)據(jù)庫中并堆積于各級政府辦公室的檔案室或文件柜中， 沒有得到很好的利用。對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)利用將是未來數(shù)據(jù)開放工作的重心。所以， 公共數(shù)據(jù)資源不僅包括政府?dāng)?shù)據(jù)， 同時(shí)也包括在履職過程中政府系統(tǒng)之外的個(gè)人、機(jī)構(gòu)、社區(qū)等組織生產(chǎn)、處理和傳播的數(shù)據(jù)。因此， 現(xiàn)階段應(yīng)以政府?dāng)?shù)據(jù)開放為突破口， 逐步推動更大范圍的公共數(shù)據(jù)資源的開放和利用。

　　4） “管”“促”結(jié)合的生態(tài)化工作機(jī)制。在政府信息公開工作實(shí)踐中， “管”仍然是一種有效的工作機(jī)制并發(fā)揮了重要的作用， 比如《政府信息公開條例》的頒布實(shí)施使得此項(xiàng)工作有法可依， 公眾也可以據(jù)此開展申請公開、行政復(fù)議、行政訴訟等活動， 政府信息公開在政策推動、公眾需求、社會壓力、媒體倒逼等因素的夾縫中前行， 并取得了很大的進(jìn)展， 政府信息公開的廣度和深度都得到了前所未有的發(fā)展， 但是此種工作機(jī)制缺乏與公眾之間的溝通， 過于依賴行政層面的壓力和導(dǎo)向， 沒有形成以“用戶需求”為導(dǎo)向的良性互動生態(tài)圈。而在數(shù)據(jù)開放工作實(shí)踐中， 開放數(shù)據(jù)到產(chǎn)生價(jià)值是一個(gè)非常復(fù)雜的動態(tài)過程， 涉及各種利益相關(guān)者， 有各種因果關(guān)系和利益關(guān)系， 也有價(jià)值導(dǎo)向、判斷標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行規(guī)則等方面的各種矛盾和沖突。在價(jià)值創(chuàng)造的機(jī)理上， 政府?dāng)?shù)據(jù)從開放、利用到價(jià)值創(chuàng)造是一個(gè)動態(tài)循環(huán)的過程， 政府要做的工作是培育圍繞開放數(shù)據(jù)的生態(tài)系統(tǒng)， 通過有層次、動態(tài)化、精準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)開放， 使數(shù)據(jù)流動到各個(gè)價(jià)值點(diǎn)， 讓政府更愿意開放， 讓開放數(shù)據(jù)產(chǎn)生更好的利用效果， 讓開發(fā)者更積極地利用數(shù)據(jù)， 讓系統(tǒng)中的任一利益相關(guān)者都能得益， 構(gòu)建良性循環(huán)的開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)， 形成“政府+社會+開放數(shù)據(jù)+利用數(shù)據(jù)”的合作共創(chuàng)格局， 在保證安全的前提下， 最大限度挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)的公共價(jià)值， 發(fā)揮開放數(shù)據(jù)作為一種資源的社會服務(wù)作用。所以， 不僅要“管”， 更多的是通過建立免責(zé)機(jī)制、激勵機(jī)制、獎勵機(jī)制等“促”的形式培育政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈及生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建。

　　5） 雙向流動、共治共享的協(xié)作模式。政府信息公開階段， 政府與公眾之間包含兩個(gè)相互獨(dú)立的過程， 首先是數(shù)據(jù)從公眾流向政府， 然后是政府對所搜集的數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理并通過適當(dāng)?shù)姆绞胶推脚_向公眾公開。而數(shù)據(jù)開放重塑了政府與公眾之間的交互關(guān)系， 公眾向政府提供數(shù)據(jù)與政府向公眾開放數(shù)據(jù)的過程可以是實(shí)時(shí)的， 即政府?dāng)?shù)據(jù)開放的平臺， 不僅向公眾提供了“讀”的接口， 同時(shí)也提供了“寫”的接口。比如， 美國的Open311為公眾和政府提供了開放交流的渠道與接口， 擴(kuò)展了數(shù)據(jù)流入流出的渠道， 并將流入流出的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化， 將政府真正變成了可讀可寫的平臺。政府信息公開到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變， 實(shí)現(xiàn)了“我有什么就開放什么”過渡到“公眾需要什么我先去開放什么”， 進(jìn)一步朝著“我和公眾期望共同解決什么問題， 我就先開放什么”的思路。政府是數(shù)據(jù)的最大擁有者， 應(yīng)堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)“來自于民， 服務(wù)于民”的理念， 在保證安全的前提下， 最大限度開放政府?dāng)?shù)據(jù)。政府要做的是搭建規(guī)則、構(gòu)筑秩序， 保障數(shù)據(jù)開放的有序性和安全性?！捌跫s式開放”模式的探索， 比如把城市交通數(shù)據(jù)、停車場數(shù)據(jù)等以“簽訂契約”的方式有序開放給有開發(fā)利用需求的機(jī)構(gòu)， 既可以給自己的企業(yè)帶來價(jià)值， 同時(shí)也可以服務(wù)于社會。政府主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開放運(yùn)動正在影響著社會各個(gè)行業(yè)， 比如Airbnb公司在2015年12月主動開放了紐約市用戶數(shù)據(jù)， 包括用戶盈利、平臺使用、房屋出租等方面的數(shù)據(jù)， 致力于打造“開放與透明”的社區(qū)， 以期社會各界對共享經(jīng)濟(jì)模式的認(rèn)可， 尋求協(xié)同治理與協(xié)同創(chuàng)新的模式。2012年， 評論網(wǎng)站Yelp與舊金山、紐約市合作開發(fā)了LIVES開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn) （2015年8月10日， 發(fā)布了LIVES2.0版本） ， 對餐廳衛(wèi)生檢查結(jié)果數(shù)據(jù)包含的字段內(nèi)容和要求標(biāo)準(zhǔn)化， 以便于政府當(dāng)局開放其餐廳衛(wèi)生檢查信息， 2013年Yelp在其網(wǎng)站上也新增了餐廳衛(wèi)生評級功能。

　　4 結(jié)束語

　　隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代所引發(fā)的全社會對數(shù)據(jù)資源的普遍關(guān)注和對數(shù)據(jù)資源價(jià)值深度挖掘的日漸重視， 無論是國家層面的頂層部署， 還是地方的實(shí)踐嘗試， 抑或是公眾數(shù)據(jù)利用的意識覺醒， 都在印證并積累著政府信息公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放以及公共數(shù)據(jù)資源工作的成效和經(jīng)驗(yàn)， 也在推動著政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變進(jìn)程。但是， 嬗變的步伐不能脫離我國的國情， 阻礙數(shù)據(jù)開放的問題和困難尚存， 比如開放主體的開放意識、開放與安全的平衡、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一， 等等。大數(shù)據(jù)資源的開放和利用能力日漸成為國家競爭地位和競爭力提升的核心與關(guān)鍵， 推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放深度與廣度的演進(jìn)， 不僅需要法律法規(guī)層面的強(qiáng)制性約束、政策制度層面的頂層導(dǎo)引、管理層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 也需要通過技術(shù)服務(wù)體系的完善來明確數(shù)據(jù)開放的邊界、程序、方式、成效評估等來建立長效機(jī)制， 保證政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作實(shí)現(xiàn)長期、穩(wěn)定向縱深方向發(fā)展。

　　（作者簡介：趙需要， 男， 1978年生， 博士， 講師。研究方向：信息政策與信息法， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放， 政府信息公開。）