電子政務(wù)或數(shù)字政府，是指政府部門利用信息技術(shù)發(fā)布信息、提供服務(wù)和響應(yīng)民意的過(guò)程，是創(chuàng)新政府管理并提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵路徑之一。政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信和移動(dòng)客戶端是電子政務(wù)的主要載體和工具，也是政府向民眾和企業(yè)提供在線信息、電子服務(wù)和網(wǎng)上參政議政的關(guān)鍵渠道。與線下的政府部門辦事窗口相比，電子政務(wù)使“鼠標(biāo)一點(diǎn)”就能辦事。以“兩微一端”為代表的移動(dòng)政務(wù)，則使用戶可以通過(guò)一部智能手機(jī)，就能夠足不出戶，隨時(shí)隨地辦理業(yè)務(wù)。

　　既然電子政務(wù)那么好，那么民眾理應(yīng)積極踴躍地使用。況且，電子政務(wù)的財(cái)政投入、人力投入和運(yùn)營(yíng)維護(hù)都要花費(fèi)巨額資金，如果使用率不高則得不償失。但是，無(wú)論是中國(guó)還是其他國(guó)家的數(shù)據(jù)都顯示，電子政務(wù)的使用率普遍不高。除了極個(gè)別國(guó)家（如新加坡）以外，民眾登錄政府網(wǎng)站的比例長(zhǎng)期穩(wěn)定在三成左右，通過(guò)政府網(wǎng)站辦理業(yè)務(wù)的比例則更低。即便很多國(guó)家進(jìn)行了大量嘗試和努力，力圖完善政府網(wǎng)站并提升用戶體驗(yàn)，但是使用率卻一直遲滯不前，似乎到了一個(gè)無(wú)法逾越的瓶頸或“平原期”。

　　政府官員不禁發(fā)出這樣的感慨：“我們建好了，他們?yōu)槭裁床粊?lái)？”在政府網(wǎng)站與民眾使用的關(guān)系方面，究竟為什么會(huì)發(fā)生斷裂？為對(duì)此進(jìn)行探討，我們利用歐洲32個(gè)國(guó)家2012年對(duì)28000多位民眾進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，研究了政府網(wǎng)站績(jī)效對(duì)民眾使用的影響。我們發(fā)現(xiàn)，政府網(wǎng)站績(jī)效同民眾對(duì)在線信息和在線服務(wù)的使用存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，而同在線參與的使用不存在明顯的相關(guān)關(guān)系。據(jù)此，我們提出了提升民眾使用電子政務(wù)的政策建議。

　　電子政務(wù)與民眾使用：斷裂的聯(lián)系

　　電子政務(wù)可以用于三大目的和功能；電子信息、電子服務(wù)和電子參與。電子信息指民眾通過(guò)政府網(wǎng)站獲取政府發(fā)布的各類信息，這也是政府網(wǎng)站最最初也是最重要的功能之一。電子服務(wù)指提供納稅、繳費(fèi)、審批、填表等在線服務(wù)，這往往涉及電子支付和在線交易，是電子政務(wù)最需要集中發(fā)展的功能。電子參與或數(shù)字民主是通過(guò)信息技術(shù)使民眾能夠參與到政策制定過(guò)程中，加強(qiáng)民眾與政府的合作，并推動(dòng)開(kāi)放式和參與式的公共治理。

　　電子政務(wù)績(jī)效是指電子政務(wù)在信息提供、服務(wù)功能、界面設(shè)計(jì)等方面的先進(jìn)程度，并可以通過(guò)客觀指標(biāo)和專家打分來(lái)加以評(píng)判。比如，可以通過(guò)政府信息的全面性和更新及時(shí)性、服務(wù)程序的公開(kāi)和標(biāo)準(zhǔn)化、用戶界面的友好程度等指標(biāo)，來(lái)評(píng)價(jià)電子政務(wù)績(jī)效。從供給與需求、客觀績(jī)效與主觀感知之間的關(guān)聯(lián)來(lái)看，我們有理由假設(shè)電子政務(wù)績(jī)效越高，民眾越會(huì)使用電子政務(wù)。就具體功能來(lái)說(shuō)，電子信息、電子服務(wù)和電子參與也應(yīng)該呈現(xiàn)類似的規(guī)律，即其績(jī)效越高，民眾就越傾向于使用。

　　為驗(yàn)證上述假說(shuō)，我們使用歐洲32個(gè)國(guó)家的多源數(shù)據(jù)。歐洲國(guó)家在電子政務(wù)發(fā)展和使用方面千差萬(wàn)別，這為我們研究二者的關(guān)系提供了契機(jī)。我們使用2012年歐盟電子政務(wù)調(diào)查數(shù)據(jù)，其中包括對(duì)32個(gè)國(guó)家28000多名民眾使用電子政務(wù)情況的調(diào)查。

　　電子政務(wù)的總體使用情況是以民眾訪問(wèn)所在國(guó)家政府網(wǎng)站的頻次來(lái)衡量的。電子信息的使用情況是用受訪者通過(guò)所在國(guó)家政府網(wǎng)站獲取信息、了解政策文件或決策的頻次來(lái)衡量的。電子服務(wù)的使用情況是通過(guò)民眾在所在國(guó)家政府網(wǎng)站下載公共服務(wù)申請(qǐng)表格和提交表格的頻次來(lái)測(cè)量的。電子參與的使用情況則是民眾在線資政并與所在國(guó)家政府部門交流和合作的頻次。

　　受訪者的回復(fù)選項(xiàng)包括：從未使用（0）、使用至少一次（1）、每月至少一次（2）、每周至少一次（3）、幾乎每天都使用（4）。從受訪者的回復(fù)均值來(lái)看，滿分為4分，但是訪問(wèn)網(wǎng)站的均值是0.906，電子信息使用的均值是1.280，電子服務(wù)使用的均值是1.055，而電子參與使用的均值只有0.560。上述結(jié)果表明，總體來(lái)說(shuō)民眾使用電子政務(wù)的情況不容樂(lè)觀。

　　我們使用聯(lián)合國(guó)每?jī)赡暌淮蔚碾娮诱?wù)調(diào)查數(shù)據(jù)，其中包括在線服務(wù)指數(shù)和電子參與指數(shù)，分別用于衡量電子政務(wù)在這兩個(gè)維度的客觀績(jī)效。我們還使用澳大利亞學(xué)者安德魯·威廉姆斯（Andrew David Williams）開(kāi)發(fā)的各國(guó)政府信息透明指數(shù)，用于反映政府網(wǎng)站在信息公開(kāi)方面的表現(xiàn)。

　　因?yàn)檫@是一套多層數(shù)據(jù)，所以我們使用多層模型。在回歸模型中，我們還控制了各國(guó)的政體（聯(lián)邦制或單一制）、人口總數(shù)和人均GDP，以及各個(gè)受訪者的性別、年齡、學(xué)歷、就業(yè)情況、使用各類通訊設(shè)備的情況、對(duì)公共服務(wù)的滿意度。

　　數(shù)據(jù)分析顯示，信息透明指數(shù)與民眾使用電子信息的情況存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，在線服務(wù)指數(shù)同民眾使用電子服務(wù)的情況顯著負(fù)相關(guān)，而電子參與指數(shù)同民眾使用情況負(fù)相關(guān)但不顯著。如圖1至圖3所示，三類電子政務(wù)的功能都同民眾使用存在負(fù)相關(guān)的情況。進(jìn)一步的回歸分析也驗(yàn)證了這個(gè)結(jié)果，表明電子政務(wù)績(jī)效并不能提升民眾使用情況。

　　如圖1所示，橫軸是信息透明指數(shù)，取值越大意味著該國(guó)政府越透明。縱軸是電子信息使用情況，取值越大說(shuō)明民眾越頻繁地登錄政府網(wǎng)站獲取信息。圖中圓點(diǎn)代表各個(gè)國(guó)家，可以看到國(guó)家的分布情況基本上是一個(gè)明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

圖1 信息透明指數(shù)與電子信息使用的散點(diǎn)圖和線性擬合線

　　在圖2中，橫軸是在線服務(wù)指數(shù)，取值越大意味著該國(guó)的在線服務(wù)表現(xiàn)越好?？v軸是電子服務(wù)使用情況，取值越大說(shuō)明民眾越頻繁地登錄政府網(wǎng)站去接受服務(wù)。圖中圓點(diǎn)代表各個(gè)國(guó)家，可以看到國(guó)家的分布情況基本上是一個(gè)較弱的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

圖2 在線服務(wù)指數(shù)與電子服務(wù)使用的散點(diǎn)圖和線性擬合線

　　如圖3所示，橫軸是電子參與指數(shù)，取值越大意味著該國(guó)電子參與表現(xiàn)越好?？v軸是電子參與的使用情況，取值越大說(shuō)明民眾越頻繁地登錄政府網(wǎng)站去參政議政。圖中圓點(diǎn)代表各個(gè)國(guó)家，可以看到國(guó)家的分布情況并不能反映電子參與績(jī)效與公民使用之間存在明顯的相關(guān)關(guān)系。

圖3 電子參與指數(shù)與電子參與使用的散點(diǎn)圖和線性擬合線

　　理論上講，一個(gè)設(shè)計(jì)精良且維護(hù)較好的政府網(wǎng)站，應(yīng)該能夠得到更多用戶的垂青。但是，為什么績(jī)效較高的政府網(wǎng)站得不到用戶的青睞？我們認(rèn)為，如下原因可以解釋這個(gè)悖論。

　　首先，電子政務(wù)的設(shè)計(jì)人員和用戶之間可能存在不匹配和不一致的問(wèn)題。設(shè)計(jì)人員眼中的優(yōu)秀政府網(wǎng)站，可能未必是用戶歡迎的，反之亦然。用戶只有使用并體驗(yàn)，才能真正感受到電子政務(wù)的優(yōu)越性。所以，對(duì)從未使用的用戶來(lái)說(shuō)，電子政務(wù)績(jī)效的意義不大。

　　其次，信息技術(shù)在提升電子政務(wù)的同時(shí)，也大大簡(jiǎn)化了政府業(yè)務(wù)流程，使民眾在線下接受服務(wù)時(shí)也同樣得到了更好的體驗(yàn)，對(duì)線上服務(wù)的需求會(huì)因此減弱。與此同時(shí)，由于傳媒的發(fā)達(dá)，政府信息公開(kāi)某種程度上也意味著民眾不需要直接通過(guò)政府網(wǎng)站去獲取相關(guān)信息，因此政府透明反而使民眾對(duì)政府網(wǎng)站的依賴性降低。