近幾年來，大數(shù)據(jù)等技術(shù)的廣泛應(yīng)用及“互聯(lián)網(wǎng)+”等相關(guān)概念的提出和推行，引起了社會各界及政府的高度關(guān)注。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號），首先提出要“大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享”。2016年12月，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家信息化規(guī)劃》(國發(fā)〔2016〕73號），在重點任務(wù)分工方案中明確要求“推動信息跨部門跨層級共享共用”。2017年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》（國辦函〔2016〕108號），用大量篇幅對“互聯(lián)互通與信息共享”進行了規(guī)范。在推進政務(wù)服務(wù)深化改革的過程中，研究探索如何摸清現(xiàn)狀、排除障礙，保證政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的高效共享，進一步優(yōu)化辦事流程、提升服務(wù)質(zhì)量，落實信息惠民，具有重要的現(xiàn)實價值與理論意義。

　　武漢市在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中逐步探索、大膽嘗試，走在了全國前列。2012年9月，武漢市民之家（政務(wù)服務(wù)中心）投入使用，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在政務(wù)服務(wù)效率提升中的作用逐步體現(xiàn)。2013年8月，全國首個具有“信息推送”功能的政務(wù)微信公眾賬號——“武漢交警”誕生。2015年6月，武漢市首家區(qū)級行政審批局成立。2016年，全市12個行政區(qū)和4個開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）共16個區(qū)級行政審批局全部掛牌運行。區(qū)級行政審批局的運行，為在全市推廣優(yōu)化并聯(lián)審批、深化政務(wù)服務(wù)改革提供了基礎(chǔ)。2017年3月，“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”政務(wù)服務(wù)改革試點啟動；7月，“三辦”全面推行。（注：《武漢市推行審批服務(wù)“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”實施方案》（武文〔2017〕26號）要求：到2017年底之前，全市審批服務(wù)事項基本實現(xiàn)“三辦”：簡易事項“馬上辦”，企業(yè)和群眾到政府辦事現(xiàn)場等候時間不超過1小時；優(yōu)先推行“網(wǎng)上辦”，堅持“網(wǎng)上辦事為常態(tài)、網(wǎng)下辦事為例外”；復(fù)雜事項基本實現(xiàn)“一次辦”，符合法定受理條件、申請材料齊全的，一次上門辦結(jié)；需要現(xiàn)場踏勘、技術(shù)審查和聽證論證的審批服務(wù)事項，實行馬上響應(yīng)、網(wǎng)上申報、一次性告知、一站式服務(wù)、并聯(lián)限時辦結(jié)。）武漢市在政務(wù)服務(wù)改革中積累了重要經(jīng)驗與教訓(xùn)，具有典型的示范意義與研究價值。本文將在簡要回顧相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合武漢市政務(wù)服務(wù)改革實踐，分析其中政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享所面臨的主要問題，并討論相應(yīng)的策略建議。

　　一、相關(guān)研究及實踐評析

　　關(guān)于“共享”，美國學(xué)者肯特(Allen Kent)認(rèn)為，它實際是一種互惠關(guān)系，在這個關(guān)系中，“每個成員都擁有一些可以貢獻給其他成員的有用事物，并且每個成員都愿意和能夠在其他成員需要時提供這些事物”；共享資源、共享意愿及共享計劃是必不可少的條件。狹義地理解，政府信息資源是指政府在公共管理活動中產(chǎn)生的信息或數(shù)據(jù)的統(tǒng)稱。政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)，是政府相關(guān)職能部門在政務(wù)服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的文本、圖片、影像等各種形式的數(shù)據(jù)，相對于多數(shù)已有研究中的“政府信息”“政府?dāng)?shù)據(jù)”，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)是其重要組成部分。對服務(wù)對象而言，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)主要體現(xiàn)在結(jié)果上，如紙質(zhì)證件、相關(guān)專業(yè)系統(tǒng)的可查詢權(quán)威記錄等。對職能部門而言，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)包含申請者從申請到辦結(jié)過程中的全部相關(guān)信息。不同于一般的政府?dāng)?shù)據(jù)，這些政務(wù)服務(wù)過程記錄及結(jié)果數(shù)據(jù)，除狀態(tài)數(shù)據(jù)外，大部分都包含了申辦者的個人信息，不適宜向社會共享，但若能共享給相關(guān)職能部門，就能有效提升申請者其他事項的申辦效率及工作人員的服務(wù)效率，促進跨部門政務(wù)服務(wù)與管理流程優(yōu)化以及相關(guān)業(yè)務(wù)重組，提升服務(wù)質(zhì)量?；诖?，本文主要研究如何在政務(wù)服務(wù)過程中共享已有相關(guān)數(shù)據(jù)資源，以便提升服務(wù)效率與服務(wù)質(zhì)量。

　　普遍認(rèn)為，信息共享是電子政務(wù)提供集成式服務(wù)的必然要求。研究發(fā)現(xiàn)，正式指定的項目經(jīng)理、兼容性的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、資金保障、協(xié)作標(biāo)準(zhǔn)是影響組織間信息共享計劃成功的四個最關(guān)鍵因素。只有部門間相互連通，形成橫向一體化，才能實現(xiàn)電子政務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。但是，政府部門間的信息隔離與壁壘，影響了政府效能的發(fā)揮，再加上協(xié)調(diào)立法機構(gòu)的缺失、部門間協(xié)作不夠深入等原因，導(dǎo)致“我們擁有大量的數(shù)據(jù)，卻擁有較少的信息”，部門間難以共享對方切實可用的數(shù)據(jù)或信息，電子政務(wù)項目，尤其是跨部門合作項目的效果大打折扣。從研究議題來看，國內(nèi)外研究主要對政府信息共享的法律基礎(chǔ)、隱私保護（共享邊界）、跨部門合作等幾個議題保持著持續(xù)的關(guān)注。以法律基礎(chǔ)相關(guān)研究為例，國內(nèi)外學(xué)者們普遍倡導(dǎo)法制建設(shè)的價值取向。部分學(xué)者對國外政務(wù)信息共享的立法實踐進行研究，對“用戶支付”的商業(yè)性“小循環(huán)”模式和“政府支付”的公益性“大循環(huán)”模式進行對比分析，或以具體國家經(jīng)驗為研究對象，如對美國、澳大利亞、丹麥的法律法規(guī)體系進行細致解讀，分析其可取之處，具有重要的參考價值。

　　從共享方式及目的來看，已有研究可分為兩大類。一類研究關(guān)注通過信息公開將政府信息共享給社會（government to society，G2S），一類研究關(guān)注通過業(yè)務(wù)平臺在政府部門內(nèi)或部門間共享業(yè)務(wù)信息（government to government，G2G）。在研究初期，學(xué)者們更多地關(guān)注G2S，即要求政府滿足社會公眾長期以來對知情權(quán)的訴求，側(cè)重電子政務(wù)外網(wǎng)的共享共用，強調(diào)政府將信息資源開放給社會，讓全社會一起來共享這些信息，挖掘其中的潛在價值。隨著改革的深入，信息公開培養(yǎng)了社會公眾的參與意識，也激發(fā)了更大的需求，由政府?dāng)?shù)據(jù)加工而得的政府信息已難以滿足社會需求，人們開始呼吁“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”，希望通過新興的大數(shù)據(jù)分析技術(shù)來對數(shù)據(jù)進行挖掘，探尋政府手中原始數(shù)據(jù)更加深層的價值。部門內(nèi)的數(shù)據(jù)流通順暢了，但部門間的數(shù)據(jù)共享，尤其是政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的共享，依然障礙重重，G2G信息共享成為制約政務(wù)服務(wù)效率提升的重要瓶頸，應(yīng)加強政府部門之間的數(shù)據(jù)共享，從而為實現(xiàn)流程優(yōu)化、提升效率、便企利民提供基礎(chǔ)。

　　雖然不少研究的關(guān)注點已從G2S轉(zhuǎn)到G2G，但大都主要從完善政府信息系統(tǒng)的角度來分析一般性的政府?dāng)?shù)據(jù)及信息共享需求，尚缺少專門針對政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源共享的研究，也較少從提升后臺效率及深化流程再造、業(yè)務(wù)重組的角度來進行考量，即重標(biāo)不重本，缺乏對根本需求的考察；對信息共享設(shè)計及實現(xiàn)的研究，也還主要集中在地理空間信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)領(lǐng)域，對涉及各職能部門權(quán)力及核心利益的相關(guān)內(nèi)容，關(guān)注較少。

　　在實踐領(lǐng)域，政府職能部門間的數(shù)據(jù)共享長期以來都沒有很好的解決方案。1990年，美國政府以科學(xué)數(shù)據(jù)為突破口，啟動“完全、開放、無償”的科學(xué)數(shù)據(jù)共享計劃，充分調(diào)動社會力量，讓每一位公民在“數(shù)據(jù)—信息—知識—理論—決策—效益”這一鏈條的各個環(huán)節(jié)上發(fā)揮才華，挖掘數(shù)據(jù)價值。這為各國政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的共享提供了成功示范與重要參考，但由于法制基礎(chǔ)、政治體制等差異，其普適性有限。1996年，香港特別行政區(qū)修訂通過《公開資料守則》；1997年，第一次全國信息化工作會議要求“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃下，聯(lián)合開發(fā)，實現(xiàn)資源共享”。1999年，“政府上網(wǎng)工程”全面實施?！熬盼濉眹倚畔⒒?guī)劃首次明確“要把信息資源的開發(fā)利用作為信息化的核心內(nèi)容”。2012年5月，國家發(fā)改委印發(fā)《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》（發(fā)改高技〔2012〕1202號），要求“強化信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通”。2017年6月，《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》明確提出“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強政府信息資源的規(guī)范化、電子化管理，整合政府信息資源，提高政府信息資源的共享水平”。

　　一直以來，國家都高度重視政府信息共享。而大部分文件要求都是籠統(tǒng)地強調(diào)“信息資源”的共建共享，沒有具體到政府?dāng)?shù)據(jù)的共享，更少有專門針對政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的明確要求，導(dǎo)致共享的以面上數(shù)據(jù)為主，深層可用的數(shù)據(jù)還是在各職能部門內(nèi)部。同時，在電子政務(wù)普及建設(shè)階段，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，政府各職能部門根據(jù)自身情況，或者不建設(shè)，或者僅著眼于當(dāng)時需求建設(shè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。一方面，因采用不盡相同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、軟硬件平臺、安全措施、訪問方式，系統(tǒng)間難以溝通互聯(lián)，形成了眾多信息孤島；另一方面，隨著改革的深入與業(yè)務(wù)的調(diào)整，系統(tǒng)維護升級難以跟上，造成改革困難甚至倒退。在數(shù)據(jù)共享初步推進階段，可按最小擾動原則，利用Web服務(wù)技術(shù)建立公共數(shù)據(jù)中心（public data center，PDC）或者數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享?；诠矓?shù)據(jù)中心（PDC）的數(shù)據(jù)共享模型，強調(diào)從各個政務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一抽取政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，通過公共數(shù)據(jù)中心集中管理維護。各職能部門在使用原有系統(tǒng)的同時，須在PDC建立數(shù)據(jù)倉庫，由PDC通過元數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一管理。

　　由此，將導(dǎo)致多個問題。首先，增加共享及維護成本。PDC只負責(zé)數(shù)據(jù)集中收集管理，各職能部門要維持網(wǎng)上業(yè)務(wù)，原來的系統(tǒng)不能廢棄，就要針對不同的系統(tǒng)開發(fā)不同的數(shù)據(jù)接口和傳輸通道，無法統(tǒng)一維護，導(dǎo)致成本增加。其次，因為系統(tǒng)不連通，受理人從自身方便程度考慮，更習(xí)慣于讓申請人自己提供材料，而不是受理人從PDC中申請、調(diào)取、核對，故PDC未必能有效提升服務(wù)效率。最后，PDC數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、時效性難以保證。各職能部門在自有系統(tǒng)中處理業(yè)務(wù)后，未必會及時匯總并更新到PDC，導(dǎo)致其他職能部門調(diào)用過期數(shù)據(jù)，對政務(wù)服務(wù)結(jié)果造成影響?？梢姡@種方案雖然可以在集成、共享初期保證現(xiàn)有系統(tǒng)的穩(wěn)定運行，但并不是長久之計。

　　二、研究設(shè)計

　　武漢市民之家自成立以來，在武漢市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中發(fā)揮了重要作用。以武漢市民之家（政務(wù)服務(wù)中心）為主要調(diào)研對象，自2017年3月以來，在武漢市政務(wù)服務(wù)管理辦公室的幫助下，采取線上線下相結(jié)合的方式，獲取了相關(guān)研究素材。通過全市政務(wù)服務(wù)事項辦事指南、辦件統(tǒng)計、市政務(wù)服務(wù)中心總體運行KPI指標(biāo)統(tǒng)計等相關(guān)數(shù)據(jù)及資料，能夠了解到市民之家運行以來的總體狀況，以及目前服務(wù)事項的辦理流程、辦理條件、所需材料等信息，可用于挖掘證照等數(shù)據(jù)的共享需求，探究環(huán)節(jié)精簡、流程優(yōu)化的空間。通過訪問市、區(qū)兩級網(wǎng)上辦事大廳及部分?jǐn)?shù)據(jù)庫，了解全市線上服務(wù)平臺建設(shè)概況及相關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，由此可以分析現(xiàn)存問題及提升策略。在政務(wù)服務(wù)實體大廳，通過觀察法，直觀感受公眾辦事情形及政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)采集、存儲、利用等相關(guān)環(huán)節(jié)狀況，發(fā)現(xiàn)線上線下服務(wù)相結(jié)合過程中存在的問題，尋找優(yōu)化空間。同時，通過訪談武漢市政務(wù)服務(wù)管理辦公室相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)骨干及部分市直單位首席代表，對已獲取的信息進行補充、完善，對目前政務(wù)服務(wù)改革總體狀況及成效進行研判，對后期發(fā)展策略進行探討。

　　三、武漢市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀及主要問題

　　自2012年9月至2017年9月，武漢市民之家依托全市統(tǒng)一平臺，通過審批系統(tǒng)接入以及數(shù)據(jù)交換等方式，實現(xiàn)全市證件共享庫中證件數(shù)據(jù)的集中采集，截至2017年10月15日，已累計納入各類證件751.2萬份（數(shù)據(jù)來源于《武漢市政務(wù)服務(wù)中心總體運行KPI指標(biāo)統(tǒng)計》），證照庫的建設(shè)為進一步促進證照及相關(guān)數(shù)據(jù)共享、提升政務(wù)服務(wù)效率奠定了重要基礎(chǔ)。截至2017年4月，在武漢市913項市級政務(wù)服務(wù)事項中，全程“網(wǎng)上辦”事項只有69項?？梢姡延蟹桨覆⒉荒芎芎玫貪M足武漢市政務(wù)服務(wù)改革需求，90%以上的事項，須申請人到辦理窗口現(xiàn)場才能辦結(jié)，其中一個重要原因，就是職能部門間數(shù)據(jù)共享不充分。通過對市民之家入駐事項中的328項進行梳理發(fā)現(xiàn)，截至2017年5月，這些事項涉及784項子事項，僅以提交材料為例，申請辦理這些事項，共需提交居民身份證、營業(yè)執(zhí)照、國有土地使用證等664種證照或證件（以下統(tǒng)稱“證照”，不含申請表、個人委托書等普通材料）2699件次，即平均每種證照需提交4次。如果證照數(shù)據(jù)得以共享，僅這一項就可以減少提交、核驗材料2000多件次，按照目前市、區(qū)兩級年辦件量380萬件次計算，則每年能減少提交、核驗材料76億件次。另外，對于跨部門聯(lián)合審批事項，尤其是大型施工項目，若各環(huán)節(jié)辦理數(shù)據(jù)得以連通共享，就可通過“信息跑路”實現(xiàn)不同階段的無縫對接，避免無謂的時空資源浪費。可以看出，通過政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享，能夠在很大程度上簡化政務(wù)服務(wù)流程，促進服務(wù)供需雙方體驗的提升。

　　研究發(fā)現(xiàn)，已有線上線下系統(tǒng)基本滿足了政府各職能部門業(yè)務(wù)、事務(wù)及會務(wù)的軟硬件需求，但從政務(wù)服務(wù)角度考慮，由于部門間數(shù)據(jù)共享還不及時、不充分，不少事項辦理僅停留在網(wǎng)上申請、預(yù)受理水平，難以進一步深度優(yōu)化流程。目前，武漢市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享主要面臨四個方面的問題。

　　第一，缺乏規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，總體進程緩慢。與其他兄弟城市類似，武漢市在電子政務(wù)普及化建設(shè)初期也存在認(rèn)識不夠深入、職能部門本位意識較強等問題，于是在“缺規(guī)劃少標(biāo)準(zhǔn)”的背景下，“重建設(shè)輕運維”“重硬件輕軟件”“重宣傳輕落實”，為了信息化而信息化，各個職能部門的業(yè)務(wù)重組有限，流程優(yōu)化不深，導(dǎo)致總體發(fā)展進程緩慢，難以避免地建設(shè)了不少數(shù)據(jù)孤島，協(xié)同辦公效率不高，非協(xié)同事項辦理中的數(shù)據(jù)共享遇到了體制機制與技術(shù)上的雙重障礙。例如，當(dāng)前武漢市還沒有比較完備的數(shù)據(jù)共享方案，缺乏專門的、強有力的機制來保障橫向部門間的順暢溝通。各部門之間的聯(lián)系主要靠日常業(yè)務(wù)聯(lián)系人或者主管領(lǐng)導(dǎo)，由此通過業(yè)務(wù)通訊錄、QQ、微信等建立了復(fù)雜的亦公亦私的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，“部門聯(lián)系”實際是“人際聯(lián)系”，人際和諧，溝通就順暢；人員間有嫌隙，聯(lián)絡(luò)就受阻。從武漢市政務(wù)服務(wù)管理辦公室對入駐各職能部門的月度考核記錄看，僅每月網(wǎng)上辦事大廳使用的反饋及完善報告，都無法收齊；在需要綜合利用多部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)時，就更顯得困難重重，難以得到高質(zhì)量的數(shù)據(jù)。現(xiàn)有考評機制對于部分較為強勢的職能部門而言，顯得捉襟見肘，要想在事項辦理時調(diào)取其相關(guān)數(shù)據(jù)，就更不簡單了。