第二，各職能部門信息化水平差異大，數(shù)據(jù)煙囪林立。長期以來，由于各職能部門分工差異，在業(yè)務處理過程中對于信息化的需求程度并不一致；加之缺乏相關的績效激勵機制，政務服務中信息化技術采納動力不足，因而“用進廢退”，導致各職能部門信息化意識及信息化發(fā)展水平參差不齊。在新一輪信息化建設過程中，部分職能部門由于受主管領導及“一把手”領導風格的影響，并未引起足夠重視，于是，出現(xiàn)了“馬太效應”，共享鴻溝“越填越深”，數(shù)據(jù)煙囪也越來越高，政務服務數(shù)據(jù)共享面臨重大挑戰(zhàn)。例如，武漢市公安局依托“云端武漢·政務服務大廳”統(tǒng)一網(wǎng)上平臺，結合其自有的“武漢交警”微信、微博平臺，不斷開發(fā)新的功能，將越來越多的業(yè)務集成到移動端，信息化應用水平走在了全市各職能部門前列，具有顯著優(yōu)勢。

　　第三，已有數(shù)據(jù)差異大，共享不足導致改革無法深化。部分業(yè)務量大的職能部門，雖然積累了大量政務服務數(shù)據(jù)，但由于缺乏數(shù)字化、標準化處理，或者信息系統(tǒng)之間不兼容（數(shù)據(jù)存儲形式、調用方式、業(yè)務系統(tǒng)接口等都存在一定的差異），短期內難以實現(xiàn)互聯(lián)互通。如上文所述，目前政務服務數(shù)據(jù)共享程度還比較低，在日常辦事過程中，申請人在辦理不同事項時，需要多次重復提交相同的材料，不同窗口的受理人員也需要對相同的材料分別進行核驗，嚴重浪費人力資源，存在著大量可以優(yōu)化、削減的環(huán)節(jié)。同時，因為業(yè)務程序要求，不少申辦者需要在現(xiàn)場辦事大廳中復印多種材料、證件，雖然不收費，但也明顯增加了辦理時長和服務資源的投入。若能有效將已有材料電子化，不僅可以提升申辦服務效率，還能有效節(jié)約人、財、物等資源。

　　第四，部分職能部門缺乏改革動力與數(shù)據(jù)共享需求。例如，國家某部委針對其不同業(yè)務，開發(fā)了一系列全國統(tǒng)一垂直系統(tǒng)，武漢市某局按照要求，在日常事項辦理中，基本都是使用該部委統(tǒng)一開發(fā)的這十幾個垂直系統(tǒng)，而這些系統(tǒng)又與武漢市市級系統(tǒng)存在不少差異，導致該局難以直接與其他職能部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)溝通。為配合武漢市政務服務改革、數(shù)據(jù)共享，該局一方面需要貫徹國家部委的相關精神，一方面必須額外增加不少工作量。訪談中，對方直言不諱，“我們平時不怎么用市里的系統(tǒng)……部里面的系統(tǒng)已經(jīng)用習慣了，對一些材料的提交也有專門的要求，市里面即使共享出來了，我們也可能用不了，所以平時都是讓申請人自己提交材料，按照部里的系統(tǒng)辦理……國家部委之間都共享不了，市里面要想完成這個，難度不小……”另外，也有少部分職能部門信息化程度較高，已經(jīng)遠遠超越全市平均水平，其日常事項辦理也已形成了自己獨有的風格與體系，沒有足夠的動力來參與全市統(tǒng)一改革。遇到類似的情況，政務服務數(shù)據(jù)共享就難以推進，深化改革就難以實現(xiàn)。

　　武漢市政務服務數(shù)據(jù)共享所面臨的問題在改革過程中日益顯現(xiàn)，數(shù)據(jù)共享不足導致事項辦理難以簡化、申辦材料難以精簡，對政務服務流程優(yōu)化、業(yè)務重組造成了阻礙，已經(jīng)在一定程度上影響了改革的整體進展。

　　四、應對策略討論和結語

　　要解決武漢市政務服務數(shù)據(jù)共享所面臨的問題，需要抓住技術支撐條件，用好政策工具，從底層做起，從標準化入手，逐步應用、完善云端平臺，分階段、有重點地推進政務服務數(shù)據(jù)的共享，促進政務服務效率與質量的提升。

　　首先，夯實標準化基礎。研究表明，標準化是有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，從而保障服務融合的基本前提。學者們普遍提倡在行政服務領域引進標準化管理，認為標準化是促進行政服務質量持續(xù)改進的重要途徑，也是政務服務中心發(fā)展的必然趨勢。[28,29]在實踐中，由于缺乏政務服務數(shù)據(jù)建設標準，已經(jīng)嚴重阻礙了數(shù)據(jù)共享、政務服務改革的推進。針對武漢市實際情況，可以從證照、事項、辦事指南、示范文本等幾個方面分別展開標準化。以證照標準化為例，對所有政務服務事項涉及到的證照（提交的或生成的）進行梳理，對現(xiàn)需提交的證照，研判有無提交必要；對生成的證照，研判有無合并可能。而后，對所有證照統(tǒng)一規(guī)范名稱、規(guī)范必要基礎字段、規(guī)范內容及形式、規(guī)范存儲方式。最后，根據(jù)證照共現(xiàn)圖譜，對證照共享需求進行分類分級，便于逐步納入全市共享范圍。另外，在實際建設中，嚴格要求接口標準化，有利于通過分包并行開發(fā)的方式提升系統(tǒng)建設效率，有利于提升數(shù)據(jù)交換質量，也有利于降低后期運維及擴展升級的成本。

　　其次，突出重點，試點先行，逐步推廣。通過建立、推行全市統(tǒng)一綜合窗口收發(fā)件系統(tǒng)，職能部門系統(tǒng)已有的，逐步對接轉移；尚無專門系統(tǒng)的，直接使用統(tǒng)一系統(tǒng)，推進“前臺綜合受理、后臺分類審批、窗口統(tǒng)一出件”。由此，能夠有效避免一些職能部門在消除已存數(shù)據(jù)孤島的同時，另外一些職能部門又去建造更多新的數(shù)據(jù)孤島（參見圖１）。具體到數(shù)據(jù)共享的建設與推廣，如圖１所示，可以采取多地存儲建設、云端統(tǒng)一調用的方式。市民之家、各區(qū)級行政審批局分別按照統(tǒng)一規(guī)范與標準，自己建設、維護數(shù)據(jù)庫。對于已有的紙質數(shù)據(jù)，加快數(shù)據(jù)篩選、轉化工作的進度，盡快將可用數(shù)據(jù)電子化；對于已有的電子數(shù)據(jù)，按照統(tǒng)一標準，通過數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)合并等，形成新的可共享數(shù)據(jù)。建設單位對數(shù)據(jù)準確性、真實性負責，并按照統(tǒng)一接口與云端共享平臺對接，云平臺通過電子簽章技術對數(shù)據(jù)進行封裝，保證有共享需求的職能部門能夠隨時按需調閱。由此，可以保證數(shù)據(jù)同源建設同源維護，避免因分別創(chuàng)建、集中存儲、各部門調用（星型拓撲結構）造成的更新不及時、可信度不高、無故障率要求高等問題。以證照數(shù)據(jù)共享為例，應根據(jù)標準化梳理的結果，先行建立全市共享目錄，規(guī)定相關部門在收取、生成證照的過程中，做好標準化錄入、存儲工作；受理事項申請時，在確認申請主體身份后，即默認其已經(jīng)準確提交了那些通過其他職能部門共享過的證照，不再要求提交、不再進行核驗，有效減輕申辦人、受理人的負擔。通過試點示范效應，全面激發(fā)各職能部門政務服務數(shù)據(jù)共享的參與意愿，推進更大范圍的共享，最終促進政務服務效率與質量的全面提升。

圖1　政務服務數(shù)據(jù)共享建設方案

　　最后，確保配套資源支撐。在行政資源方面，保證組織領導、制度建設與長效工作機制。在物質資源方面，建立相應的經(jīng)濟補償機制，保證相關基礎設備設施的購置與建設，穩(wěn)定專項資金投入。在人才智力方面，以全市相關業(yè)務骨干為基礎，尋求高校及科研機構的智庫支持，實現(xiàn)跟蹤研究、及時調整偏誤，保證改革持續(xù)穩(wěn)健前行。

　　值得注意的是，對于政務服務數(shù)據(jù)而言，不能一味要求像其他數(shù)據(jù)一樣開放、共享。對于一般性政府數(shù)據(jù)，其共享對象是社會公眾，充分的開放與共享能夠有效激發(fā)、提升社會創(chuàng)造力。但對于政務服務數(shù)據(jù)，其共享對象是政務服務部門，共享目的是減輕工作人員及申請主體的負擔、促進流程優(yōu)化，故應根據(jù)實際，充分考慮共享效益，尤其是改革前期，需認真研判共享數(shù)據(jù)的范圍，不能盲目鋪開，為共享而共享。應如上文所述，通過共享試點的顯著成效，逐漸消除各方抵觸情緒、提升共享意愿，循序漸進逐步推進。同時，隨著大數(shù)據(jù)分析技術與機器學習研究的深入，對于數(shù)字、文本、圖片、音頻、視頻等不同類型、不同存儲方式的異質性數(shù)據(jù)的處理，已經(jīng)有了實質性進展，因此，在共享機制運轉成熟的情況下，可以考慮建設政務服務數(shù)據(jù)倉庫，利用大數(shù)據(jù)分析技術及機器學習的研究成果，在更深層次上挖掘數(shù)據(jù)價值，按主題對政務服務記錄數(shù)據(jù)進行時序、多維分析，借助決策仿真技術，找出問題、原因，探究優(yōu)化選擇方案，為市政府領導決策做好支撐與參考，促進政務服務的智能化提升。

　　政務服務數(shù)據(jù)共享，在短期來看是目標，長遠而言，它只是優(yōu)化政務服務的手段。本文對政務服務數(shù)據(jù)共享相關研究與實踐進行了評析，結合實際分析了武漢市政務服務數(shù)據(jù)共享面臨的問題與挑戰(zhàn)，并對實施策略進行了討論，能夠對武漢市政務服務改革提供有益參考。然而，由于傳統(tǒng)觀念和既有利益的阻礙以及其他難以避免的干擾因素，在具體施行過程中，必定還會引發(fā)各種問題，這都需要進一步的跟蹤研究。

　　參考文獻（略）

　　作者簡介：

　　明承瀚，男，博士研究生，研究方向：電子政務。

　　徐曉林，男，管理學博士，教授，博士生導師，研究方向：電子政務、智慧城市、非傳統(tǒng)安全。

　　陳濤，男，管理學博士，教授，博士生導師，研究方向：電子政務、信息技術服務標準、智慧城市。