近年來，隨著全球開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的迅猛發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享與合作也日益引起各國政府的重視。美國作為全球開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，在加強(qiáng)開放政府?dāng)?shù)據(jù)與合作共享方面也一直走在世界前列。
雖然我國在推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的合作方面也做出了一些實(shí)踐探索，部分地方政府在開放數(shù)據(jù)、引導(dǎo)社會(huì)力量參與等方面已經(jīng)取得了一些進(jìn)展，但是從總體來看，與美國開展的全方位、多層次、多形式的合作模式相比，我國政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享合作進(jìn)程還有一定的差距。在理論研究方面，目前國內(nèi)學(xué)者大多關(guān)注于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的平臺、現(xiàn)狀、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示的研究等，而對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體合作方式和模式則研究甚少。因此，本文通過對美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的合作模式進(jìn)行探討，以期借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國更好地開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享與合作提供參考。
1 政府間合作
美國是聯(lián)邦制國家，政府活動(dòng)主要在地方、州、聯(lián)邦3個(gè)行政等級之間。因此，政府間關(guān)系主要是聯(lián)邦與州、州與地方、聯(lián)邦與地方、州與州、地方與地方等方面的關(guān)系。就美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放而言，政府間進(jìn)行開放數(shù)據(jù)合作主要有以下3種模式。
1.1 層級式
層級式合作是指不同層級的政府部門之間的合作。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一項(xiàng)“承上啟下”的巨大工程，不能僅僅依靠聯(lián)邦、州或者地方政府單一層級的職能，而是需要通過多層級的政府間的協(xié)作來完成。建立多級政府部門間的有效合作體系，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策得以順利制定和執(zhí)行的重要保障。
以美國交通部（Department of Transportation，DOT）為例，根據(jù)美國預(yù)算管理局（Office of Management and Budget，OMB）頒布的《開放政府指令》要求：“聯(lián)邦政府各部門也應(yīng)制定相應(yīng)的開放政府計(jì)劃”，DOT建立了跨部門協(xié)作小組，通過各部門間的合理分工和相互協(xié)作，制定本機(jī)構(gòu)的《開放政府計(jì)劃》，保證DOT開放數(shù)據(jù)工作的順利開展。
美國交通部的開放政府組織架構(gòu)圖見圖1，其中，主管發(fā)起人、Open.Gov行政指導(dǎo)組以及各個(gè)工作組共同起草了《開放政府計(jì)劃》。在制定整個(gè)計(jì)劃期間，主管發(fā)起人聯(lián)合其他跨部門和跨學(xué)科領(lǐng)域（即政策、法律、技術(shù)）的代表保持該機(jī)構(gòu)對開放政府活動(dòng)的廣泛關(guān)注。DOT的Open。Gov行政指導(dǎo)組主要負(fù)責(zé)監(jiān)督開放政府計(jì)劃的制定，并分配各工作組和小分組的工作，以滿足開放政府指令的具體要求。各組由CIO辦公室、部內(nèi)專業(yè)代表與運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)中相應(yīng)級別、?？迫藛T組成。總體而言，近200名員工參與了這場開放政府工作。如表1所示：
圖1 美國交通部的開放政府組織架構(gòu)
表1 DOT開放政府組成及關(guān)注的問題
由表1可見，Data.gov組是開放數(shù)據(jù)的直接關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)，它包含各個(gè)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)中的CIO，其任務(wù)是審查擬發(fā)布于國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶Data.gov上的數(shù)據(jù)集。此外，開放政府指令還要求選舉出兩名高級官員，與Data.gov組共同完成與國家門戶運(yùn)維機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦CIO委員會(huì)的對接。
目前，交通部將具體的開放任務(wù)分配給各個(gè)擁有數(shù)據(jù)的運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)，并聯(lián)合各機(jī)構(gòu)的CIO，承上啟下地執(zhí)行在國家門戶中的開放任務(wù)；設(shè)立CIO辦公室等，作為承擔(dān)開放職責(zé)的現(xiàn)行管理主體；并設(shè)立協(xié)調(diào)信息技術(shù)的官員，將開放數(shù)據(jù)職責(zé)融入現(xiàn)有崗位，加強(qiáng)這些人員的權(quán)利。正是由于各部門之間的相互配合和有效合作，才使得交通部的政府開放計(jì)劃得以順利開展和執(zhí)行。
1.2 平行式
平行式合作是指相互間沒有隸屬關(guān)系的同級政府機(jī)關(guān)或者不屬同一系統(tǒng)的機(jī)關(guān)之間的合作。建立一個(gè)分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的多部門合作體系，有利于各部門各施所長，實(shí)現(xiàn)多部門之間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，提升政府在管理和決策方面的科學(xué)化和精細(xì)化，規(guī)避過去各個(gè)部門主要依據(jù)自身數(shù)據(jù)進(jìn)行決策的弊端。
美國是氣象災(zāi)害頻發(fā)的國家，為減少氣象災(zāi)害帶來的嚴(yán)重?fù)p失，2014年3月，美國白宮宣布：美國國家海洋大氣局、美國國家航空航天局、美國地質(zhì)調(diào)查局以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，將各自所擁有的氣象數(shù)據(jù)發(fā)布在Data。gov上。除了基本的氣象數(shù)據(jù)之外，各機(jī)構(gòu)還在Data.gov站點(diǎn)上提供了若干工具和資源來幫助參與者更好地發(fā)掘數(shù)據(jù)背后的價(jià)值。美國政府希望通過這項(xiàng)數(shù)據(jù)開放計(jì)劃讓更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)和研究團(tuán)體參與到氣候研究中來，進(jìn)而降低極端天氣事件帶來的損失。
City-data是美國知名的城市數(shù)據(jù)網(wǎng)站。該網(wǎng)站匯集了美國各地74000多個(gè)城市的照片、最新的房地產(chǎn)價(jià)格和銷售趨勢圖、衛(wèi)星照片、人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、各種地方新聞鏈接等。這些數(shù)據(jù)信息主要來自美國商務(wù)部、聯(lián)邦住房金融局、國家氣象局、美國人口普查局等機(jī)構(gòu)，并通過彼此合作將各自所擁有的數(shù)據(jù)進(jìn)行開放共享，整理出包括美國所有城市的詳細(xì)資料，并匯總發(fā)布在City-data.com上。用戶登錄該網(wǎng)站即可找到自己所需的各種信息，包括人口、氣象、生活成本、犯罪率等。截至2015年8月，該網(wǎng)站訪問量已達(dá)每月1800萬，在121本書籍中被引用，在CNN、紐約的WABC、坦帕灣的Bay News 9以及美國今日熱門網(wǎng)站等許多地方被報(bào)道過。
1.3 區(qū)域式
從政府?dāng)?shù)據(jù)開放的角度而言，可以將區(qū)域式合作理解為：相鄰的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的區(qū)域內(nèi)的政府，通過彼此之間加強(qiáng)合作與建立機(jī)制以促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放和整體解決數(shù)據(jù)開放問題的合作模式。
目前，在美、英等國以及經(jīng)合組織等國際組織的推動(dòng)下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已經(jīng)成為國際合作的重要議題，主要發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家都將合作納入政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的進(jìn)程中。
1.4 分析與總結(jié)
綜上所述，層級式、平行式、開放式3種合作模式各有利弊：
?。?）層級式合作，主要是根據(jù)機(jī)構(gòu)內(nèi)各職能部門的性質(zhì)差異，通過上級部門（交通部Open Gov行政指導(dǎo)組）對下級部門（各工作組和小分組）的工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級管理，確定各部門的工作職責(zé)，并通過各部門間的分工協(xié)作，從而保證交通部政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工作的順利進(jìn)行。由于上級部門的集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，因而部門間的整體意識和協(xié)作能力較強(qiáng)，上級命令更易貫徹執(zhí)行。其缺點(diǎn)主要是當(dāng)中間層級過多時(shí)，會(huì)影響信息傳達(dá)的效率；而且各平行部門間缺乏溝通，也容易造成信息閉塞或流通不暢。
（2）平行式合作，由于各政府機(jī)構(gòu)間沒有隸屬關(guān)系，因此其合作主要靠利益驅(qū)動(dòng)或上級部門的命令、鼓勵(lì)和誘導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)。這種合作模式不同于層級式合作，它主要是通過部門間的“核心任務(wù)”來確定各部門的職能分工。由于缺少中間部門的“干預(yù)”，平行式合作模式打破了部門間的界限，使得各機(jī)構(gòu)富有靈活性和創(chuàng)造性；而且信息傳達(dá)迅速，各部門執(zhí)行力強(qiáng)，有利于工作效率的提高。缺點(diǎn)是由于合作者之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，容易造成各部門各自為政，不利于上級命令的貫徹執(zhí)行。
?。?）區(qū)域間合作，主要包括參加國際會(huì)議、簽訂合作協(xié)議、成立合作組織以及參與國際政策的交流與協(xié)商等方式。美國政府密切關(guān)注國際動(dòng)態(tài)，積極參與國際組織的眾多活動(dòng)和會(huì)議，以此推動(dòng)本國政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與共享。區(qū)域合作模式靈活多樣，有利于合作者之間相互學(xué)習(xí)和交流，同時(shí)也為其他國家參與合作提供了引導(dǎo)和示范。但該種模式也具有一定的主觀性，還需不斷完善其合作的制度性和規(guī)范性，同時(shí)還應(yīng)擴(kuò)大合作的規(guī)模性，以此推動(dòng)全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享與合作工作的一體化進(jìn)程。
總之，這3種合作方式各具特色，三者互為補(bǔ)充，缺一不可，共同構(gòu)成了美國政府合作的良性模式，推動(dòng)了美國政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享與合作。
