一、研究背景

　　大數(shù)據(jù)時代的來臨意味著信息或數(shù)據(jù)和物質(zhì)及能源一樣，成為這個社會最為重要的資源。作為最大的公共數(shù)據(jù)資源擁有者，政府有責任也有義務(wù)向社會開放數(shù)據(jù)資源，充分發(fā)揮政府數(shù)據(jù)的巨大作用。2009年5月，美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)開放平臺data.gov上線后，政府數(shù)據(jù)開放運動在全球范圍內(nèi)迅速興起。法國、英國、澳大利亞、加拿大、新加坡等國家也都建立了政府數(shù)據(jù)開放平臺，制訂并實施具有本國特色的政府數(shù)據(jù)開放計劃。此外，關(guān)于開放政府數(shù)據(jù)的國際合作也在不斷開展。2011年9月，在美國政府倡議下，美國、英國、挪威等八國聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，成立“開放數(shù)據(jù)伙伴關(guān)系”。截止2016年3月，其成員已從原來的8個發(fā)展到69個。2013年6月，在北愛爾蘭峰會上，美國、德國、英國等八國集團首腦簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》，表示要開放更多可機讀的政府數(shù)據(jù)給公眾。

　　近年來，我國也在積極開展政府數(shù)據(jù)開放的相關(guān)基礎(chǔ)工作?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，要“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)資源開放共享”。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，指出要加快政府數(shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力，并將于2018年年底前建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放的平臺。2017年3月，在中國國際大數(shù)據(jù)挖掘大賽啟動儀式上，貴陽、北京、廣州等17個國內(nèi)政府數(shù)據(jù)開放先行城市的機構(gòu)代表共同發(fā)布《共同促進數(shù)據(jù)開放及應(yīng)用行動宣言》，指出要制定統(tǒng)一標準，保障數(shù)據(jù)安全，堅定探索，共促政府數(shù)據(jù)開放，推動數(shù)字經(jīng)濟不斷向前發(fā)展。目前，我國還未建立國家層面的政府數(shù)據(jù)開放平臺，但北京、上海、無錫、武漢等信息化建設(shè)走在前列的城市已嘗試并建立了專門的政府數(shù)據(jù)開放平臺。2016年9月，貴州省政府數(shù)據(jù)開放平臺正式上線運行，公眾在互聯(lián)網(wǎng)上輸入域名www.gzdata.gov.cn即可訪問由11個省直部門提供的上千萬條實時“活”數(shù)據(jù)，且74%的數(shù)據(jù)為可機讀的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)?，F(xiàn)在大量政府開放的數(shù)據(jù)資源已逐步運用到醫(yī)療衛(wèi)生、教育教學等領(lǐng)域，尤其是在應(yīng)急管理領(lǐng)域，及時開放政府應(yīng)急數(shù)據(jù)，使得整個社會都能夠獲取和利用，有利于提高政府應(yīng)急管理水平，實現(xiàn)政府資源價值最大化。在這樣的背景下，推動政府數(shù)據(jù)開放，特別是在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用，具有重要意義。

　　二、政府數(shù)據(jù)開放在應(yīng)急管理中應(yīng)用的理論研究和實踐探索

　　伴隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，社會公眾對政府數(shù)據(jù)獲取和利用的愿望日益強烈，更好地滿足公眾對政府開放數(shù)據(jù)的需求已經(jīng)成為政府部門亟待解決的重要問題。尤其在應(yīng)急管理領(lǐng)域，如果能及時有效地開放政府應(yīng)急數(shù)據(jù)，供地方各級政府、企業(yè)、公眾和非政府組織及時獲取和有效利用，有利于提高整個社會應(yīng)急管理的效率，最大限度地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。當前，關(guān)于數(shù)據(jù)開放和應(yīng)急管理的理論研究和實踐探索也在不斷深入，為完善數(shù)據(jù)開放在應(yīng)急管理中的運用奠定了堅實的基礎(chǔ)。

　　(一)數(shù)據(jù)開放與應(yīng)急管理的研究狀況

　　1.國外關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放和應(yīng)急管理的研究

　　當前，國外主要從下述兩個方面對政府數(shù)據(jù)開放進行理論研究：一是基于數(shù)據(jù)平臺層面，從技術(shù)角度設(shè)計、運用和維護政府數(shù)據(jù)開放；二是基于公共管理層面，從相關(guān)政策法規(guī)和組織管理角度研究政府數(shù)據(jù)開放。Hoffmann指出，政府數(shù)據(jù)開放后，數(shù)據(jù)可以轉(zhuǎn)化為信息，信息再轉(zhuǎn)化為知識，公民可以基于這種知識做出決策并采取相應(yīng)的舉措。Helbig等人認為政府部門在開放數(shù)據(jù)的過程中面臨著信息流、不同參與者等多重挑戰(zhàn)。Karr提出，在政府開放數(shù)據(jù)供社會公眾使用時存在三點問題：一是數(shù)據(jù)有用性和數(shù)據(jù)保密性問題；二是數(shù)據(jù)復(fù)雜性和非技術(shù)類公民對數(shù)據(jù)理解之間的矛盾問題；三是公眾分析全部數(shù)據(jù)集的需求和政府數(shù)據(jù)分散的問題。

　　國外對應(yīng)急管理理論研究起步較早，在危機管理理論、模型研究和體系構(gòu)建等方面積累了大量的研究成果。1972年，Tony Jaques首次給出危機的定義；之后，Rosenthal從危機管理視角完善了危機的定義；此外，Steven還在其著作中展示了較為系統(tǒng)的危機管理分析框架；Robert提出危機管理過程的4R模型即減弱、預(yù)防、反應(yīng)和恢復(fù)，并探討了如何從戰(zhàn)略高度管理媒體。在不斷深入的研究過程中，國外應(yīng)急管理研究日漸實現(xiàn)從自然災(zāi)害到公共安全領(lǐng)域、從定性到定量、從單一學科到多種學科的轉(zhuǎn)變，并注重發(fā)揮信息技術(shù)在其中的支撐作用。

表1 國內(nèi)省、市政府數(shù)據(jù)開放平臺一覽表

數(shù)據(jù)來源：各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺并經(jīng)作者整理所得。

　　2.國內(nèi)關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放和應(yīng)急管理的研究

　　隨著國外政府數(shù)據(jù)開放運動的不斷發(fā)展，國內(nèi)也從數(shù)據(jù)開放的概念、法律、政策、國外實踐現(xiàn)狀等方面展開研究，主要集中在電子政務(wù)、信息或計算機、圖書情報等領(lǐng)域。鄭磊認為政府數(shù)據(jù)開放要降低數(shù)據(jù)獲取和互動的門檻，定期更新開放的數(shù)據(jù)?，F(xiàn)階段我國學術(shù)界對政府數(shù)據(jù)開放的理論研究還不夠成熟，大都停留在大數(shù)據(jù)的概念、特點、面臨的機遇與挑戰(zhàn)和借鑒國外政府數(shù)據(jù)開放有益經(jīng)驗等方面，對數(shù)據(jù)的發(fā)布、評價、應(yīng)用的研究還較少。

　　雖然我國對應(yīng)急管理的研究較之西方起步晚，但在2003年“非典”事件發(fā)生后發(fā)展迅速。薛瀾等人基于對典型案例的分析和危機管理理論的研究，提出社會轉(zhuǎn)型期我國將面臨的危機形態(tài)特征及其發(fā)生的根源，并從時間序列、組織行為、決策過程等三個角度構(gòu)建現(xiàn)代危機管理體系的基本框架。王宏偉通過分析應(yīng)急管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從不同角度對應(yīng)急管理進行論述。張成福、唐鈞認為預(yù)警、準備、舒緩、應(yīng)對和重建等五個方面共同構(gòu)成了危機管理，給出13項能力指標用來評估政府危機管理的能力。總的來說，國內(nèi)在應(yīng)急管理方面進行大量的理論研究，并逐漸實現(xiàn)對突發(fā)事件事前、事中和事后全過程進行管理的模式。

　　人們已經(jīng)意識到政府數(shù)據(jù)開放對應(yīng)急管理有著十分重要的作用，客觀需要推動理論研究和實踐探索的進行。有部分國內(nèi)外學者對大數(shù)據(jù)應(yīng)用于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域等進行研究。比如，谷歌工程師們在Nature雜志上發(fā)表的文章中指出，在大數(shù)據(jù)背景下可以通過收集、匯總公眾在網(wǎng)頁上檢索關(guān)鍵詞，將特定檢索詞條的檢索頻率與流感在時空上的傳播間建立聯(lián)系，進而預(yù)測流感發(fā)生情況，提供有效信息給公共衛(wèi)生部門以減少流行病的蔓延。但是這些研究還只是初步研究和局部研究，還不夠系統(tǒng)和全面。因此，深入研究政府數(shù)據(jù)開放在應(yīng)急管理中的應(yīng)用，具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義。