(二)數(shù)據(jù)開(kāi)放在應(yīng)急管理中的實(shí)際運(yùn)用

　　1.數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)概況

　　隨著數(shù)據(jù)價(jià)值的日益凸顯，數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)在全球范圍內(nèi)迅速興起。2009年上線的美國(guó)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)成為全球首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。英國(guó)政府建立data.gov.uk網(wǎng)站，向社會(huì)開(kāi)放中央政府和地方政府部門的數(shù)據(jù)。澳大利亞運(yùn)行data.gov.au網(wǎng)站，提供政府?dāng)?shù)據(jù)的公眾訪問(wèn)通道。我國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放的廣度和深度也在不斷拓展，數(shù)據(jù)開(kāi)放的應(yīng)用領(lǐng)域在擴(kuò)大。截止2017年3月11日，上海市、武漢市等多個(gè)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)開(kāi)放了大量的數(shù)據(jù)集，其中，上海達(dá)918個(gè)，涵蓋經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育科技、公共安全等12個(gè)領(lǐng)域。武漢達(dá)1999個(gè)，涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生等12個(gè)領(lǐng)域，見(jiàn)表1。

　　2.數(shù)據(jù)開(kāi)放在應(yīng)急管理中的具體運(yùn)用

　　當(dāng)前，數(shù)據(jù)開(kāi)放無(wú)論在應(yīng)急管理的事前準(zhǔn)備、事中響應(yīng)，還是事后的恢復(fù)和重建階段都有著不同程度的應(yīng)用。

　　(1)努力做好事前準(zhǔn)備工作。在事前準(zhǔn)備階段，應(yīng)急管理相關(guān)部門和組織注重對(duì)各類突發(fā)事件信息的研判，收集、整合各類突發(fā)事件的歷史和現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，做到對(duì)部分突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警并動(dòng)員社會(huì)力量和資源準(zhǔn)備開(kāi)展處置工作。2012年颶風(fēng)“桑迪”襲擊美國(guó)，美國(guó)東部地區(qū)遭遇了洪水和雨雪災(zāi)害，并引發(fā)了大面積停電停水、通信中斷等方面的事故。但在颶風(fēng)抵達(dá)前，紐約市政府已將實(shí)時(shí)更新的颶風(fēng)疏散區(qū)地圖數(shù)據(jù)發(fā)布在紐約市的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)上，使得公民可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查看疏散線路，并在后期不斷更新紅十字會(huì)的避難場(chǎng)所、食物供給、志愿者需求等信息。以美國(guó)紐約市的社會(huì)治安治理為例，長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)治安是紐約市政府比較棘手的問(wèn)題，每年都要花費(fèi)大量的資金用于警用設(shè)備的購(gòu)買，但實(shí)際效果卻不見(jiàn)明顯。后來(lái)，紐約市政府將犯罪人員的犯罪記錄放在數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)上，發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾的力量開(kāi)發(fā)手機(jī)應(yīng)用以減少公眾進(jìn)入犯罪高發(fā)區(qū)的可能性，并整合犯罪記錄數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)交通數(shù)據(jù)，科學(xué)部署轄區(qū)警力，預(yù)防并減少犯罪案件的發(fā)生[12]。由此可見(jiàn)，數(shù)據(jù)開(kāi)放在政府應(yīng)急管理中的重要作用，應(yīng)急管理部門通過(guò)開(kāi)放相關(guān)數(shù)據(jù)，增強(qiáng)公眾對(duì)突發(fā)事件的防范意識(shí)，對(duì)事前預(yù)防和解決危機(jī)都有著積極的作用。

　　(2)積極開(kāi)展事中響應(yīng)工作。在事中響應(yīng)階段，突發(fā)事件發(fā)生的緊迫性、不確定性給應(yīng)對(duì)處置工作帶來(lái)一定的困難。但是，如果開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)將會(huì)給政府、社會(huì)組織或公眾開(kāi)展應(yīng)急響應(yīng)帶來(lái)極大的便利。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)用于應(yīng)急管理的過(guò)程中，十分注重與整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)建立合作關(guān)系，已形成多方參與、分工有序、合作共贏的運(yùn)行機(jī)制。2015年尼泊爾發(fā)生8.1級(jí)地震，美國(guó)數(shù)字地球公司在災(zāi)后第一時(shí)間便對(duì)外免費(fèi)在線開(kāi)放了受災(zāi)地區(qū)的高分辨率衛(wèi)星影像，使得參與救援的指揮人員、工作人員能夠更好地實(shí)施救助工作。此外，美國(guó)數(shù)字地球公司還啟動(dòng)了Tomnod眾包平臺(tái)，全球網(wǎng)絡(luò)志愿者可依托該平臺(tái)，幫助救災(zāi)人員標(biāo)注出地震所損壞的基礎(chǔ)設(shè)施、建筑物等，合理分配資源，推動(dòng)救援工作的有序進(jìn)行。新加坡陸路交通管理局利用數(shù)據(jù)通信傳輸技術(shù)和計(jì)算機(jī)處理技術(shù)等，建立了ITS智能交通系統(tǒng)，對(duì)現(xiàn)有的城市交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行整體性管理和監(jiān)控。如果突發(fā)交通事故，交通控制中心就會(huì)從綜合信息平臺(tái)獲取信息，及時(shí)向公眾提供交通狀況信息，并采取應(yīng)對(duì)的舉措以減少次生事件的發(fā)生。因此，無(wú)論是政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)公開(kāi)的數(shù)據(jù)，或是社會(huì)組織公開(kāi)他們所擁有的數(shù)據(jù)，都會(huì)在突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)階段發(fā)揮重要的效用。

　　(3)科學(xué)組織事后恢復(fù)與重建工作。在事后恢復(fù)與重建階段，將開(kāi)放的大數(shù)據(jù)運(yùn)用于應(yīng)急管理，有利于降低各類安全隱患和突發(fā)事件的事后影響，科學(xué)地組織事后恢復(fù)工作，保障事后恢復(fù)與重建的有效與有序。2008年，肯尼亞自發(fā)創(chuàng)建了非營(yíng)利性危機(jī)預(yù)警平臺(tái)Ushahidi，主要通過(guò)自動(dòng)收集文本文件、照片和音頻視頻等數(shù)據(jù)信息，上傳到統(tǒng)一的服務(wù)器中，由專職管理人員對(duì)海量信息進(jìn)行甄別真?zhèn)?，并將真?shí)信息標(biāo)注到網(wǎng)頁(yè)上，最終以地圖上的彩色圓點(diǎn)作為呈現(xiàn)形式。公眾可以閱讀該地點(diǎn)發(fā)生的事件報(bào)告，具有一定的警示作用，也可為應(yīng)急管理者采取有效的應(yīng)對(duì)措施提供依據(jù)。中國(guó)疾病預(yù)防控制中心依托多學(xué)科優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建以傳染病疫情報(bào)告和突發(fā)公共衛(wèi)生事件為核心的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)即國(guó)家傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，對(duì)結(jié)核病、霍亂、不明原因肺炎等單病種進(jìn)行監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)、在線、個(gè)案直報(bào)。在出現(xiàn)嚴(yán)重疫情后，系統(tǒng)會(huì)將信息公開(kāi)，整合、利用各類信息有針對(duì)性地解決公共衛(wèi)生事件，緩解了社會(huì)公眾的恐慌情緒。

　　三、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在應(yīng)急管理運(yùn)用中存在的問(wèn)題

　　政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和共享有利于加強(qiáng)應(yīng)急管理能力、提高應(yīng)急管理水平、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。但在現(xiàn)代社會(huì)各種因素的制約下，當(dāng)前，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在應(yīng)急管理中的應(yīng)用還存在數(shù)據(jù)應(yīng)用能力不足、數(shù)據(jù)壁壘日益嚴(yán)重、信息安全形勢(shì)嚴(yán)峻、應(yīng)急管理教育缺失等問(wèn)題亟待解決。

　　(一)數(shù)據(jù)應(yīng)用能力不足

　　隨著網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用的普遍性和可及性日益提高，當(dāng)前數(shù)據(jù)產(chǎn)生量增長(zhǎng)迅速，據(jù)IDC預(yù)測(cè)，到2020年中國(guó)的數(shù)據(jù)總量將達(dá)到8.4ZB，占全球數(shù)據(jù)量的24%。海量的數(shù)據(jù)資源為我國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展帶來(lái)契機(jī)，但缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用。一方面，是數(shù)據(jù)本身的非數(shù)字化、非結(jié)構(gòu)化成為數(shù)據(jù)整合利用的障礙。非數(shù)字化信息如報(bào)紙、圖片、書(shū)籍等，其各自屬性、格式之間缺少兼容性，無(wú)法利用現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)其進(jìn)行快速有效的處理，使得對(duì)數(shù)據(jù)信息的提取、存儲(chǔ)、管理和應(yīng)用存在一定的困難。另一方面，是應(yīng)急管理相關(guān)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性應(yīng)用較為薄弱。政府應(yīng)急管理大都在非常態(tài)的情況下，針對(duì)突發(fā)事件，在有限的時(shí)間內(nèi)做出科學(xué)的決策，這就需要強(qiáng)大的數(shù)據(jù)整合、抓取和分析能力為其提供支撐，但現(xiàn)實(shí)情況并不是這樣。在2012年北京“7·21”暴雨災(zāi)害中，氣象臺(tái)對(duì)降雨量、暴雨范圍和持續(xù)時(shí)間進(jìn)行預(yù)報(bào)，但應(yīng)急管理部門沒(méi)有將數(shù)據(jù)和山區(qū)泥石流風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)合流進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，并未及時(shí)采取有效措施對(duì)山區(qū)居民進(jìn)行預(yù)警，以致發(fā)生嚴(yán)重的泥石流災(zāi)害。

　　(二)數(shù)據(jù)壁壘日益嚴(yán)重

　　受傳統(tǒng)科層制分工原則的影響，我國(guó)采用針對(duì)不同災(zāi)種分門別類的應(yīng)急管理模式，不同專業(yè)部門負(fù)責(zé)不同的應(yīng)急情境。這種專業(yè)化分工在一定時(shí)期內(nèi)有利于提高應(yīng)急管理專業(yè)化的程度，但也極易形成專業(yè)化背景下的信息壁壘。各級(jí)政府及其與公共安全相關(guān)的部門各自擁有大量數(shù)據(jù)卻未能有效共享，使得直面應(yīng)急管理的部門所獲得的數(shù)據(jù)較為零散化、碎片化。此外，與歐美相比，我國(guó)數(shù)字化的數(shù)據(jù)資源總量較少，可供利用的數(shù)據(jù)供給小于需求，每年新增數(shù)據(jù)量?jī)H占美國(guó)新增數(shù)據(jù)量的7%，歐洲的12%。我國(guó)尚未建成全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。雖然北京、上海等地已建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站，但較之歐美國(guó)家，數(shù)據(jù)集開(kāi)放的數(shù)量和種類相對(duì)較少，大量社會(huì)管理方面的核心數(shù)據(jù)并未對(duì)社會(huì)和其他政府部門開(kāi)放。截止2017年3月11日，北京市在17個(gè)領(lǐng)域開(kāi)放401個(gè)數(shù)據(jù)集，無(wú)錫市在15個(gè)領(lǐng)域開(kāi)放889個(gè)數(shù)據(jù)集。同期美國(guó)開(kāi)放192220個(gè)數(shù)據(jù)集，英國(guó)開(kāi)放41183個(gè)數(shù)據(jù)集，見(jiàn)圖1。

圖1 美國(guó)等國(guó)家及我國(guó)部分城市政府開(kāi)放數(shù)據(jù)集個(gè)數(shù)比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：各地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)并經(jīng)作者整理所得。

　　由于我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的信息存儲(chǔ)和管理標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于公共安全數(shù)據(jù)的采集和存儲(chǔ)，各地區(qū)、各部門在各自領(lǐng)域內(nèi)建立多重標(biāo)準(zhǔn)，致使不同平臺(tái)間的數(shù)據(jù)不能直接轉(zhuǎn)化和共享。如中國(guó)山地環(huán)境與災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)元數(shù)據(jù)庫(kù)等建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，致使在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害數(shù)據(jù)共享較為困難。并且當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，政府部門在進(jìn)行應(yīng)急指揮過(guò)程中極易因?yàn)槲C(jī)信息標(biāo)準(zhǔn)的缺失而造成信息溝通的壁壘，嚴(yán)重影響應(yīng)急指揮和調(diào)度的進(jìn)程。

　　(三)信息安全形勢(shì)嚴(yán)峻

　　基于數(shù)據(jù)的開(kāi)放和共享，應(yīng)急管理部門可以整合相關(guān)數(shù)據(jù)以處置突發(fā)事件，提高整個(gè)應(yīng)急管理的效率。隨著數(shù)據(jù)挖掘與分析的精確化，信息泄露事件時(shí)常發(fā)生，個(gè)人隱私侵犯問(wèn)題也愈發(fā)突出。因此，保護(hù)公民和國(guó)家的信息安全就顯得尤為重要。美國(guó)第二大醫(yī)療保險(xiǎn)公司遭到黑客攻擊，8000名用戶的姓名、出生日期、家庭住址等個(gè)人信息被泄露。補(bǔ)天平臺(tái)曝出上海、重慶等地衛(wèi)生和社保系統(tǒng)存在大量高危漏洞，可能因此泄露數(shù)千萬(wàn)用戶的社保信息。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前至少有30個(gè)省市的社保系統(tǒng)、疾控中心等被曝出有高危漏洞，僅統(tǒng)計(jì)社保類信息安全漏洞就高達(dá)5279.4萬(wàn)條，涉及數(shù)千萬(wàn)人員的個(gè)人身份證、社會(huì)參保信息、財(cái)務(wù)等敏感信息。在這方面，管理制度安全和管理技術(shù)安全同樣重要。

　　目前，我國(guó)尚未建立政府?dāng)?shù)據(jù)分類分級(jí)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法有效識(shí)別重要數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)和隱私數(shù)據(jù)，缺少針對(duì)不同類型數(shù)據(jù)開(kāi)放的原則指導(dǎo)。雖然《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》從公開(kāi)的范圍、方式和程序、監(jiān)督及保障層面對(duì)信息公開(kāi)做出相關(guān)規(guī)定，但其中規(guī)定較為模糊且未涉及數(shù)據(jù)集層面，并且行政條例對(duì)人大、法院、檢察院和黨的工作機(jī)關(guān)缺少一定的約束性。此外，專門關(guān)于個(gè)人隱私保護(hù)和信息安全的法律法規(guī)如《個(gè)人信息保護(hù)法》還沒(méi)有出臺(tái)。2015年“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大常委、南京郵電大學(xué)校長(zhǎng)楊震也呼吁盡快制定《個(gè)人信息保護(hù)法》，建議有效管理個(gè)人信息，用法律手段懲罰泄露信息者。目前，涉及隱私保護(hù)的內(nèi)容大多散見(jiàn)于諸如《行政訴訟法》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《刑法》中，法律層面的不配套延緩了數(shù)據(jù)開(kāi)放的步伐，增加了應(yīng)急管理的難度。

　　(四)應(yīng)急管理教育缺失

　　我國(guó)的應(yīng)急安全教育，無(wú)論是應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)的公共安全威脅，比如自然災(zāi)害，還是應(yīng)對(duì)現(xiàn)代的公共安全威脅，比如恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)安全等，還未形成一個(gè)橫向到邊、縱向到點(diǎn)的教育體系。與以知識(shí)傳授為主的一般學(xué)校教育相比，我國(guó)應(yīng)急管理教育的理論研究和實(shí)踐探索還缺少深入、規(guī)范和系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。政府對(duì)應(yīng)急管理教育、數(shù)據(jù)開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)開(kāi)放程序等并未做出統(tǒng)一的規(guī)定，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和應(yīng)急管理教育方面的研究機(jī)構(gòu)和專業(yè)團(tuán)隊(duì)緊缺，這些都不利于高質(zhì)量政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)和使用。政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)運(yùn)用于應(yīng)急管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)行為，要建立一支既精通應(yīng)急管理又掌握數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)的隊(duì)伍，否則，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源效用最大化。美國(guó)應(yīng)急管理教育體系分為三級(jí)：第一級(jí)是美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署總部和10個(gè)設(shè)在各州的分支機(jī)構(gòu)；第二級(jí)是國(guó)家級(jí)培訓(xùn)教育系統(tǒng)；第三級(jí)是直接面向廣大民眾的各州應(yīng)急培訓(xùn)基地和已加入“EM HI-ED”計(jì)劃的高等院校。美國(guó)應(yīng)急管理遠(yuǎn)程教育為應(yīng)急管理專家、志愿者、公眾等提供100門以上的免費(fèi)培訓(xùn)課程資源，如國(guó)內(nèi)應(yīng)急準(zhǔn)備指引、演習(xí)和評(píng)估等。而我國(guó)關(guān)于應(yīng)急管理教育的課程設(shè)計(jì)不夠系統(tǒng)，對(duì)社會(huì)中平臺(tái)開(kāi)發(fā)者、數(shù)據(jù)維護(hù)者等缺少數(shù)據(jù)安全、應(yīng)急管理、數(shù)據(jù)應(yīng)用等方面的綜合教育，容易導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)中數(shù)據(jù)更新較為遲緩。