摘要：業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺乏協(xié)同、信息安全存在風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)放平臺(tái)無(wú)法融合等數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題嚴(yán)重制約了“最多跑一次”的深入推進(jìn)，從標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、部門利益、體制機(jī)制等層面深入分析了其內(nèi)在生成機(jī)理，探討了國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的主要經(jīng)驗(yàn)，提出了統(tǒng)一數(shù)據(jù)技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、完善數(shù)據(jù)共享頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)功能、健全信息安全防范體制、建立數(shù)據(jù)問(wèn)責(zé)評(píng)估體系等對(duì)策，讓“最多跑一次”改革取得實(shí)質(zhì)性效果。
“最多跑一次”改革是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，浙江省委省政府充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”全面推進(jìn)政府自身改革的一項(xiàng)重大舉措。它是放管服改革的浙江樣本，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求和政府建設(shè)的倒逼機(jī)制，是浙江改革的又一塊“金字招牌”。它用政府自身的減法換取企業(yè)發(fā)展、百姓滿意的乘法，努力革除政府管理中的積弊，推進(jìn)政府行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行，提升“互聯(lián)網(wǎng)+”公共服務(wù)效率。但數(shù)據(jù)壁壘難以打破、信息孤島客觀存在的問(wèn)題嚴(yán)重制約了網(wǎng)上辦事的深度和廣度，也羈絆了“最多跑一次”改革。如何破解“最多跑一次”改革的數(shù)據(jù)壁壘已成為影響改革深入推進(jìn)的關(guān)鍵一環(huán)。
1 數(shù)據(jù)壁壘對(duì)“最多跑一次”改革的影響分析
通過(guò)走訪和調(diào)研浙江部分行政審批服務(wù)中心，發(fā)現(xiàn)有些地方還存在比較嚴(yán)重的數(shù)據(jù)壁壘和數(shù)據(jù)鴻溝，一些深層次問(wèn)題已經(jīng)浮出水面，嚴(yán)重影響了改革的深入推進(jìn)。
?。?）數(shù)據(jù)共享開(kāi)放存在壁壘，業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺乏協(xié)同。
數(shù)據(jù)流是“最多跑一次”改革的血液，數(shù)據(jù)的共享和開(kāi)放是改革的核心內(nèi)容，激發(fā)信息化活力是改革的方向。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，各行各業(yè)積累了大量數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理涉及的部門多、鏈條長(zhǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)形成了多頭管理、各自為政的體制，一些重要部門的核心數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用滯后，部門行業(yè)之間的數(shù)據(jù)（證照批文、材料等數(shù)據(jù)）缺少和無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享和應(yīng)用，層級(jí)間、條塊間網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通不暢仍普遍存在，形成了一個(gè)個(gè)的信息孤島，甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)“打架”的現(xiàn)象，僅有的共享也只停留在依申請(qǐng)共享、人工推送且數(shù)據(jù)格式單一等較低層面，業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺乏協(xié)同。
（2）信息安全機(jī)制尚未健全，數(shù)據(jù)保護(hù)存在風(fēng)險(xiǎn)。
不少部門信息安全的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)是直接從傳統(tǒng)政府信息網(wǎng)站等低等級(jí)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用沿襲過(guò)來(lái)的，很多網(wǎng)絡(luò)辦事系統(tǒng)未經(jīng)過(guò)專業(yè)嚴(yán)格的信息安全分級(jí)和密鑰保護(hù)。不少網(wǎng)絡(luò)辦事數(shù)據(jù)庫(kù)簡(jiǎn)單地由本部門直接掌管，而未委托有資質(zhì)的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)公司或提交上級(jí)信息機(jī)構(gòu)統(tǒng)一存儲(chǔ)。很多部門和行業(yè)尚未制定明確的信息安全等級(jí)保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等管理制度，存在較大的信息安全隱患，各類用戶資料和數(shù)據(jù)資源不能妥善保管，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)非法訪問(wèn)、泄露、篡改、病毒植入等情況，將會(huì)損害公民的個(gè)人隱私和企業(yè)的整體利益。
（3）數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)無(wú)法融合，集約建設(shè)難以推進(jìn)。
盡管浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)已實(shí)現(xiàn)了全省所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)站全覆蓋，但是政務(wù)服務(wù)網(wǎng)仍未完成與各地政府自建服務(wù)平臺(tái)的整合，網(wǎng)上辦事的便捷性未能充分體現(xiàn)。電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)云平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)平臺(tái)和容災(zāi)備份中心等建設(shè)也未實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，造成網(wǎng)上辦理、異地通辦、跨級(jí)聯(lián)辦還存在一定困難，“最多跑一次”改革的信息化平臺(tái)的集約建設(shè)難以推進(jìn)。
?。?）網(wǎng)絡(luò)辦事缺乏法律保障，高效運(yùn)轉(zhuǎn)受到制約。
電子證件、電子印章、電子文件權(quán)威性與紙質(zhì)材料效力不等，其權(quán)威性未得到同等認(rèn)可，沒(méi)有相應(yīng)的電子證照管理使用辦法和電子印章、電子文件歸檔應(yīng)用的實(shí)施細(xì)則，網(wǎng)上無(wú)法高效地預(yù)審和服務(wù)。另外，隨著“最多跑一次”改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中的部分條款已無(wú)法適應(yīng)改革的要求，甚至直接阻礙了改革特別是網(wǎng)上辦事的推進(jìn)。
2 數(shù)據(jù)壁壘生成的內(nèi)在機(jī)理分析
業(yè)務(wù)系統(tǒng)缺乏協(xié)同、信息安全存在風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)放平臺(tái)無(wú)法融合等數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題嚴(yán)重制約了“最多跑一次”的深入推進(jìn)，應(yīng)深刻剖析它的內(nèi)在生成因素。
2.1標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不一
一是接口不統(tǒng)一，技術(shù)參數(shù)不一致，數(shù)據(jù)交換的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不明確，功能模塊五花八門，無(wú)法使部門自建系統(tǒng)與省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)基礎(chǔ)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，成為部門協(xié)同的最大障礙，也嚴(yán)重制約了部分已共享數(shù)據(jù)的應(yīng)用實(shí)效。二是數(shù)字證照的生成、管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前國(guó)家法律法規(guī)和案卷檔案檢查標(biāo)準(zhǔn)尚未與時(shí)俱進(jìn)，政務(wù)服務(wù)電子證照庫(kù)平臺(tái)不完善，無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨部門并聯(lián)審批的技術(shù)支持。三是信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化存在不足，易造成群眾不能一次性獲得準(zhǔn)確的相關(guān)信息而“跑多次”。
2.2部門利益沖突
在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)包羅萬(wàn)象，紛繁復(fù)雜，各部門各系統(tǒng)都擁有大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，但部分官員容易受本位主義的影響，或?qū)⒉块T數(shù)據(jù)看作具有“獨(dú)占權(quán)”的“私人物品”，各部門各自為政，條塊分割，或片面追求形式主義、或局部開(kāi)放、或低關(guān)聯(lián)度開(kāi)放，形成數(shù)據(jù)壁壘，無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享開(kāi)放，最大限度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“紅利”。
2.3體制機(jī)制欠缺
一是協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。各部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，出現(xiàn)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)和銜接不及時(shí)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享。二是共享激勵(lì)機(jī)制。數(shù)據(jù)共享激勵(lì)機(jī)制欠缺，缺少一些政策和經(jīng)濟(jì)方面的激勵(lì)措施，無(wú)法調(diào)動(dòng)各部門的積極性，影響部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，不利于部門之間的數(shù)據(jù)共享。三是數(shù)據(jù)問(wèn)責(zé)和考評(píng)機(jī)制。未建立數(shù)據(jù)泄露和管理責(zé)任的問(wèn)責(zé)機(jī)制，不能對(duì)數(shù)據(jù)泄露導(dǎo)致公民和企業(yè)利益遭受損害的責(zé)任人追究相應(yīng)的法律責(zé)任。
2.4人員素質(zhì)低下
“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的背景，要求服務(wù)人員熟悉現(xiàn)代化信息技術(shù)和數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)庫(kù)等相關(guān)知識(shí)，專業(yè)能力過(guò)硬，有良好的職業(yè)道德和較強(qiáng)的溝通能力。但從調(diào)研的情況看，許多行政審批服務(wù)中心的工作人員對(duì)網(wǎng)絡(luò)操作技術(shù)及辦事流程不是很熟練，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)能力不夠，后臺(tái)辦理人員和網(wǎng)站服務(wù)人員的綜合素質(zhì)還有待加強(qiáng)，“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路”的核心理念還沒(méi)有完全貫徹。
2.5平臺(tái)建設(shè)滯后
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)備受詬病，界面復(fù)雜、導(dǎo)航不夠清晰，網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)界面、功能還不夠友好、實(shí)用，信息不夠準(zhǔn)確、材料上傳麻煩、客服無(wú)法跟上，缺少個(gè)性化服務(wù)，數(shù)據(jù)安全存在隱患，用戶體驗(yàn)較差，不能與手機(jī)終端實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，無(wú)法全面推進(jìn)網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上預(yù)約、網(wǎng)上預(yù)審、網(wǎng)上辦件以及辦件信息推送，導(dǎo)致老百姓只好選擇多跑一次。
3 國(guó)外政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的主要經(jīng)驗(yàn)
與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放仍處于起步階段，總結(jié)英、法、美等國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的最新成果和主要經(jīng)驗(yàn)，有利于我國(guó)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享和“最多跑一次”改革數(shù)據(jù)壁壘的破除。
3.1制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略政策
國(guó)外大多數(shù)國(guó)家都注重?cái)?shù)據(jù)開(kāi)放的頂層設(shè)計(jì)，把政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放上升到戰(zhàn)略高度。美國(guó)是最早將“大數(shù)據(jù)”和“公共數(shù)據(jù)開(kāi)放”上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度的國(guó)家，并于2012年宣布耗資2億多美元啟動(dòng)“大數(shù)據(jù)發(fā)展研究計(jì)劃”；澳大利亞于2009年發(fā)布了《開(kāi)放政府宣言》；歐盟和丹麥分別于2010年發(fā)布了《數(shù)字議程》《開(kāi)放政府創(chuàng)新策略》；英國(guó)和日本也分別于2012年發(fā)布了《開(kāi)放數(shù)據(jù)白皮書》《電子政務(wù)開(kāi)放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，都相繼將政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，并取得了巨大進(jìn)展，而且都有專門的國(guó)家級(jí)管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的管理與運(yùn)行。
各國(guó)還制定了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的相關(guān)政策法律，用法律保障數(shù)據(jù)的有序開(kāi)放。如大多數(shù)國(guó)家都制定了《信息自由法》，日本還制定了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的情報(bào)公開(kāi)的法律》。很多國(guó)家還制定了專門保護(hù)網(wǎng)絡(luò)用戶隱私的法律，在1995年，歐盟就制定了《歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)指令》，在2016年正式發(fā)布的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中明確提出數(shù)據(jù)主體應(yīng)享有“被遺忘權(quán)”，即數(shù)據(jù)主體有權(quán)要求數(shù)據(jù)控制者刪除與其相關(guān)的個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利。
3.2政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)
近年來(lái)各國(guó)紛紛建立了政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)。美國(guó)在2009年發(fā)布開(kāi)放政府計(jì)劃并建成開(kāi)放平臺(tái)“Data.gov”，2010年英國(guó)和澳大利亞分別建成政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放門戶“Data.gov.uk”和“data.gov.au”，2011年加拿大開(kāi)放數(shù)據(jù)門戶上線。
從資源組織上看，開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)集總量大，數(shù)據(jù)格式類型多，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了細(xì)分，建立了完整的開(kāi)放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則；從平臺(tái)界面看，層級(jí)比較清晰，模塊比較完備；從檢索方式的數(shù)據(jù)篩選字段上看，英國(guó)的開(kāi)放數(shù)據(jù)可供篩選的字段數(shù)量較多，檢索界面比較人性化，檢索功能強(qiáng)大；從功能設(shè)計(jì)上看，功能多元化、個(gè)性化，具備數(shù)據(jù)分享、數(shù)據(jù)定制和用戶個(gè)性化參與、技術(shù)統(tǒng)計(jì)分析等功能。英國(guó)采用可視化工具已可實(shí)現(xiàn)地理位置搜索，采用關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)用戶進(jìn)行個(gè)性化推薦，并提供內(nèi)容管理功能促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)發(fā)現(xiàn)。
3.3數(shù)據(jù)共享評(píng)估體系
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的績(jī)效評(píng)估可以用來(lái)保障政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的質(zhì)量、及時(shí)性和完整性。國(guó)外有專門的數(shù)據(jù)開(kāi)放績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估指標(biāo)體系，Open Government Index主要從4個(gè)方面對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估：公開(kāi)的法律和政府?dāng)?shù)據(jù)、信息獲取權(quán)利、公民參與程度以及投訴機(jī)制。其評(píng)估數(shù)據(jù)主要通過(guò)兩種調(diào)查方式獲?。捍蟊妴?wèn)卷和專家問(wèn)卷。
OUR Data Index是世界經(jīng)合組織（The Organization for Economic Cooperation and Development，簡(jiǎn)稱OECD）提出的評(píng)估其成員國(guó)在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的完成度和影響力方面的一個(gè)綜合指數(shù)，主要由4部分構(gòu)成：開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策以及管理框架、開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的完成度、開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的影響力、增值利用面臨的挑戰(zhàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放質(zhì)量評(píng)估和數(shù)據(jù)收集的方法多樣化，主要有定性評(píng)估法、定量評(píng)估法以及綜合評(píng)估法3類，很多關(guān)于政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的評(píng)估都是通過(guò)專家問(wèn)卷形式進(jìn)行評(píng)估數(shù)據(jù)的收集，并特別注重社會(huì)公眾意見(jiàn)的收集，強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)評(píng)估。
3.4有效的公眾參與機(jī)制
各國(guó)都采取了多種措施促進(jìn)公民參與開(kāi)放數(shù)據(jù)的使用，建立了雙向開(kāi)放的公眾參與模式，有效整合公眾意見(jiàn)，促進(jìn)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)通過(guò)開(kāi)放競(jìng)賽由政府機(jī)關(guān)提供獎(jiǎng)金來(lái)鼓勵(lì)公眾參與解決迫切性的公共事務(wù)問(wèn)題，并鼓勵(lì)公眾使用政府開(kāi)放數(shù)據(jù)。加拿大鼓勵(lì)用戶建言獻(xiàn)策和反饋數(shù)據(jù)應(yīng)用狀況，鼓勵(lì)用戶向網(wǎng)站建議個(gè)人希望提供的數(shù)據(jù)集，鼓勵(lì)用戶提供增值產(chǎn)品，了解產(chǎn)品成效。
英國(guó)鼓勵(lì)用戶建言獻(xiàn)策和反饋數(shù)據(jù)應(yīng)用狀況，用戶可提需要了解數(shù)據(jù)的請(qǐng)求；鼓勵(lì)用戶使用完數(shù)據(jù)后提供增值效果的文件或者產(chǎn)品，供用戶在數(shù)據(jù)網(wǎng)上免費(fèi)使用。
