【摘要】應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理在世界范圍內(nèi)蓬勃興起。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面形成了許多比較成熟的做法與經(jīng)驗(yàn)，集中表現(xiàn)在技術(shù)平臺(tái)、應(yīng)用領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)機(jī)制和制度保障四個(gè)方面。立足基本國(guó)情與現(xiàn)實(shí)，我國(guó)應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理可從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中獲取有益借鑒，包括加快“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+政務(wù)”的技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，瞄準(zhǔn)互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)在政府治理中應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域，構(gòu)建一系列多維度、多層次和協(xié)同性的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，健全制度保障體系。
21世紀(jì)，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)是能夠也正在給人類社會(huì)帶來深遠(yuǎn)影響的技術(shù)手段。在政府管理與改革領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)同樣被證明可以大有作為。近半個(gè)世紀(jì)以來，特別是近20年里，發(fā)達(dá)國(guó)家主動(dòng)借助互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了政府治理水平的極大改善與提升。我國(guó)當(dāng)下和未來較長(zhǎng)一段時(shí)期面臨著推進(jìn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)，需要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的作用。
黨的十九大報(bào)告指出，要“善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”，要“加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系”，要“推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合”，這為我國(guó)進(jìn)一步應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理帶來了契機(jī)。
自2015年起，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》《政府信息資源共享管理暫行辦法》《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》等政策文件，為應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理提供了初期政策支持。
為更有效開展應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理的工作，我們還應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的成熟做法與經(jīng)驗(yàn)。本文試從技術(shù)平臺(tái)、應(yīng)用領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)機(jī)制和制度保障四個(gè)方面概括發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理的實(shí)踐做法，并分析其對(duì)我國(guó)的借鑒意義。
一、“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+政務(wù)”的技術(shù)平臺(tái)建設(shè)
互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)作為兩種技術(shù)手段，應(yīng)用于政府治理一個(gè)基本前提是自身得到良好建設(shè)。對(duì)此，發(fā)達(dá)國(guó)家將互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)有機(jī)結(jié)合，打造了“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+政務(wù)”的技術(shù)平臺(tái)，為應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)推進(jìn)政府治理提供了堅(jiān)實(shí)的軟硬件保障。
1.推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與電子政務(wù)平臺(tái)有機(jī)融合
發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將以互聯(lián)網(wǎng)為核心的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與電子政務(wù)平臺(tái)深度融合，不僅面向不同層級(jí)政府和同一層級(jí)政府內(nèi)部不同部門，而且面向企業(yè)和公民建立了以穩(wěn)定、可靠的硬件設(shè)備為基礎(chǔ)和以快速、開放的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為支撐的電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。
美國(guó)在這方面走在了世界前列，其建立的電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)包括政府—公民（G2C）、政府—商業(yè)（G2B）、政府—政府（G2G）、政府—雇員（G2E）四大類型，每一類型均反映了互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與政務(wù)平臺(tái)有機(jī)融合的鮮明特征。
此外，英國(guó)建立的“劍橋在線”服務(wù)平臺(tái)和知識(shí)管理系統(tǒng)，韓國(guó)建立的“唯一視窗電子政府”服務(wù)平臺(tái)和“31藍(lán)圖議程”服務(wù)項(xiàng)目，新加坡建立的“政府電子商務(wù)網(wǎng)”和“電子公民中心”，都是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與電子政務(wù)平臺(tái)深度融合的典型代表。
2.注重政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站和政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的協(xié)同建設(shè)
政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站和政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站（也稱政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)）二者有所不同，前者致力于公開政務(wù)“信息”，后者致力于開放政府“數(shù)據(jù)”。同時(shí)，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站是互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)結(jié)合的產(chǎn)物，政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站則是適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用需要的產(chǎn)物。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國(guó)家越來越注重政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站和政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的協(xié)同建設(shè)。
以美國(guó)、新加坡為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家引領(lǐng)了政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站建設(shè)的方向。它們建設(shè)的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站具有數(shù)量眾多、分類細(xì)致、內(nèi)容豐富、功能齊全的特征，為企業(yè)和公民提供了集行政審批、政治參與、政務(wù)公開于一體的一流服務(wù)。
以美國(guó)超級(jí)電子網(wǎng)站門戶“第一政府網(wǎng)站”為例，它依托于強(qiáng)大的后臺(tái)硬件支撐，可以高效率、便捷化、智能化、全天候地提供發(fā)布政務(wù)信息、在線辦理事項(xiàng)、政務(wù)參與等服務(wù)內(nèi)容。與之相似，新加坡建設(shè)的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站有著令人驚嘆的廣闊覆蓋區(qū)域和豐富涉獵內(nèi)容，尤其是建設(shè)的電子公民網(wǎng)站提供了涵括公民全生命周期所需的幾乎所有的政府信息和服務(wù)。
在數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站建設(shè)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家集專有域名、數(shù)據(jù)集、來源機(jī)構(gòu)等于一體，致力于面向企業(yè)和社會(huì)公開其保有數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享和增值利用。如表1所示，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞和歐盟等國(guó)家（地區(qū)）已經(jīng)建成了專門的政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，并呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)量龐大、來源機(jī)構(gòu)多元、數(shù)據(jù)格式豐富等共性特征。
3.重視政府信息資源整合與政府?dāng)?shù)據(jù)庫開發(fā)應(yīng)用
信息資源和數(shù)據(jù)資源是互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)得以成功應(yīng)用的基礎(chǔ)條件。發(fā)達(dá)國(guó)家在構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+政務(wù)”技術(shù)平臺(tái)的過程中，突出了對(duì)政府信息資源的整合和政府?dāng)?shù)據(jù)庫的開發(fā)應(yīng)用。韓國(guó)和美國(guó)在政府信息資源整合方面的力度較大。
韓國(guó)的做法是把所有政府機(jī)構(gòu)的人事管理（包括雇員培訓(xùn)和人力資源管理）、財(cái)務(wù)管理及其他主要內(nèi)部服務(wù)系統(tǒng)均遷移到統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，以此實(shí)現(xiàn)信息資源的最大化整合。美國(guó)的做法則是將信息資源整合嵌入到電子政務(wù)整合之中，通過收集、分析整個(gè)聯(lián)邦政府的業(yè)務(wù)信息，確定電子政務(wù)的體系結(jié)構(gòu)。
政府?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)與應(yīng)用方面以法國(guó)和日本的做法最為典型。法國(guó)十分重視并大力開展政府?dāng)?shù)據(jù)庫的建設(shè)和利用工作，在堅(jiān)持高質(zhì)量、本土化的建設(shè)原則下，避免依賴別國(guó)數(shù)據(jù)資源，注重保護(hù)本國(guó)的數(shù)據(jù)權(quán)益。
日本做法的不同之處在于，一方面明確把政府?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)列入政務(wù)信息資源開發(fā)戰(zhàn)略，并致力于建設(shè)較大規(guī)模的政府?dāng)?shù)據(jù)庫；另一方面突出政府?dāng)?shù)據(jù)庫的開發(fā)應(yīng)用環(huán)節(jié)，將建成的政府?dāng)?shù)據(jù)庫投放到信息服務(wù)市場(chǎng)以發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值。
4.突出基礎(chǔ)設(shè)施與工程項(xiàng)目的整體布局
互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的建設(shè)開發(fā)一般與信息、網(wǎng)絡(luò)、科技、政務(wù)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施和工程項(xiàng)目緊密相關(guān)。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)+政務(wù)”技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)，往往與基礎(chǔ)設(shè)施與工程項(xiàng)目的整體布局合二為一。
以韓國(guó)為例，政府在建設(shè)“國(guó)家基礎(chǔ)信息系統(tǒng)工程”和“韓國(guó)信息基礎(chǔ)設(shè)施工程”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建設(shè)多項(xiàng)電子政務(wù)建設(shè)工程項(xiàng)目，涉及先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施、透明和高效的政府、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、升級(jí)的商業(yè)環(huán)境等。
又如，新加坡按照制定的“無線新加坡”工程項(xiàng)目，不斷完善無線基礎(chǔ)設(shè)施，逐年擴(kuò)大移動(dòng)政務(wù)覆蓋范圍，保障了全民方便安全地使用政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；加拿大通過啟動(dòng)“政府在線”工程項(xiàng)目，有力推動(dòng)了電子政務(wù)的建設(shè)進(jìn)程，并在此后憑借先進(jìn)的IT基礎(chǔ)設(shè)施成為全球電子政務(wù)發(fā)展最為成熟的國(guó)家。
二、互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)在政府治理中的應(yīng)用領(lǐng)域
政府治理是一個(gè)范疇寬泛的概念。一般地，作為治理主體的政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理均可納入政府治理的范圍。盡管如此，由互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)手段自身的特質(zhì)屬性所決定，并非政府治理的全部事項(xiàng)都能夠和適合應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用主要集中在三個(gè)領(lǐng)域——行政審批、公民服務(wù)與公共安全。
1.行政審批
行政審批是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作用于政府治理的核心領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國(guó)家利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)改造行政審批的實(shí)踐重點(diǎn)圍繞行政審批的流程、系統(tǒng)和價(jià)值維度展開。
第一，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)重塑以公民（企業(yè)）需求為中心的行政審批流程。為了實(shí)現(xiàn)提供更高效率、更低成本和更優(yōu)質(zhì)服務(wù)的行政審批目標(biāo)，發(fā)達(dá)國(guó)家借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，重新塑造了以公民（企業(yè)）需求為中心的行政審批流程。
比如，英國(guó)打造的“英國(guó)在線”網(wǎng)站，擯棄了傳統(tǒng)的以政府職能為中心的模式，而是遵循以公眾需求為中心的設(shè)計(jì)思想，真正站在用戶角度，按照公眾的需求組織服務(wù)內(nèi)容，并憑借互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)確保社會(huì)公眾能夠隨時(shí)隨地獲取“一站式”行政審批服務(wù)。又如，丹麥利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造的網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)，緊緊圍繞公民和企業(yè)需求這一中心，不斷簡(jiǎn)化審批流程，提升審批透明度，大幅增加了公民對(duì)公共部門的信任度。
第二，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)設(shè)計(jì)專業(yè)化審批申報(bào)系統(tǒng)。發(fā)達(dá)國(guó)家為了促進(jìn)網(wǎng)上審批流程的科學(xué)化、系統(tǒng)化和規(guī)范化，紛紛利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段開發(fā)了專門的行政審批網(wǎng)申報(bào)系統(tǒng)。比如，德國(guó)在其“聯(lián)邦在線2005”計(jì)劃中運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立了電子審批系統(tǒng)，為申請(qǐng)人的個(gè)人認(rèn)證文件和認(rèn)證信息提供了在線申請(qǐng)與提交的方式，加快了整個(gè)審批流程，使得申請(qǐng)人在幾天內(nèi)即可收到政府的審批文件。
又如，韓國(guó)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)了“OPEN”行政審批申報(bào)系統(tǒng)，申請(qǐng)人在向政府提交相關(guān)執(zhí)照或許可的申請(qǐng)后，可隨時(shí)隨地在線查看審批進(jìn)度，極大提升了行政審批的透明度。
第三，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)統(tǒng)一線上和線下行政審批的價(jià)值理念。面對(duì)線上行政審批比線下行政審批更加彰顯公平、公正等價(jià)值理念的現(xiàn)狀，發(fā)達(dá)國(guó)家借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，建立線上線下一體化的行政審批服務(wù)系統(tǒng)，以此統(tǒng)一線上和線下審批價(jià)值理念。
例如，英國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的依托下，致力于將網(wǎng)上行政審批的公正、公平精神貫穿于現(xiàn)實(shí)物理環(huán)境中的行政審批，規(guī)定政府在與私人企業(yè)的投融資活動(dòng)、信息溝通等方面的流程必須通過商會(huì)、咨詢公司、信托投資公司等中介機(jī)構(gòu)完成，以此減少線下行政審批中政府工作人員的受賄機(jī)會(huì)，從整體性提高線上和線下行政審批的透明性和廉潔性。
2.公民服務(wù)
公民服務(wù)也是互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用頻繁的政府治理領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國(guó)家的政府向公民提供公共服務(wù)的許多環(huán)節(jié)，包括服務(wù)需求搜集、公共政策制定、公共資源配置、服務(wù)流程再造、服務(wù)效果評(píng)估等，都不同程度地引入了互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)，旨在借此提供更加公平、優(yōu)質(zhì)和柔性的公共服務(wù)。
目前，發(fā)達(dá)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)在公民服務(wù)中的應(yīng)用已經(jīng)廣泛延伸至行政、居家、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)境、交通等眾多行業(yè)和領(lǐng)域，并在這方面提供了許多豐富的、具有典型意義的實(shí)踐個(gè)案（如表2所示）。
由表2可知，相比較而言，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在公民服務(wù)的成本節(jié)省、效率提升、過程透明、手段智能、便民利民、資源普惠等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，而大數(shù)據(jù)技術(shù)則在公民服務(wù)的需求識(shí)別、服務(wù)決策、精細(xì)供給、預(yù)測(cè)前瞻、過程監(jiān)測(cè)等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。
3.公共安全
公共安全是政府治理中應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)較多的又一領(lǐng)域。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看，大數(shù)據(jù)技術(shù)在消防安全、食品安全、社會(huì)犯罪等公共安全領(lǐng)域得到了充分應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)則在網(wǎng)絡(luò)安全、法律維權(quán)、弱勢(shì)群體保護(hù)等公共安全領(lǐng)域得到了充分應(yīng)用。
第一，發(fā)達(dá)國(guó)家充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)在消防安全、食品安全、社會(huì)犯罪等公共安全領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)和預(yù)測(cè)功能，有效幫助決策者提高公共安全服務(wù)決策的科學(xué)性和提升公共安全服務(wù)能力。
美國(guó)的紐約、芝加哥和圣克魯斯等城市均在這方面見諸實(shí)踐。其中，紐約市消防局從消防、建筑、治安、經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)等多個(gè)部門中篩選出若干個(gè)與火災(zāi)發(fā)生關(guān)聯(lián)度高的數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)開發(fā)了建筑火災(zāi)危險(xiǎn)指數(shù)，不僅有效指導(dǎo)開展消防工作，而且成功降低了火災(zāi)危害。
芝加哥市公共健康部門根據(jù)餐廳的歷史記錄、市民投訴、商業(yè)數(shù)據(jù)、周邊環(huán)境等數(shù)據(jù)對(duì)餐廳的食品安全進(jìn)行排查，有效提高了食品衛(wèi)生與安全監(jiān)管的針對(duì)性和成效。圣克魯斯警察局通過分析城市數(shù)據(jù)源和社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)重點(diǎn)區(qū)域犯罪概率的預(yù)測(cè)，也加強(qiáng)了對(duì)犯罪趨勢(shì)和犯罪模式的把控力度。
第二，發(fā)達(dá)國(guó)家積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在網(wǎng)絡(luò)安全、法律維權(quán)、弱勢(shì)群體保護(hù)等公共安全領(lǐng)域的民眾動(dòng)員、輿論匯集和資源整合功能，在保護(hù)兒童免受暴力情色信息侵蝕、提供法律援助與網(wǎng)絡(luò)維權(quán)支持、幫助特殊弱勢(shì)群體等方面開展了大量實(shí)踐工作，并且收效顯著。
比如，英國(guó)依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)成立了“互聯(lián)網(wǎng)觀察基金”，借助公眾舉報(bào)的工作方式，要求服務(wù)提供商刪除站內(nèi)被舉報(bào)信息，大幅提高了英國(guó)網(wǎng)絡(luò)兒童情色治理效果。又如，荷蘭建立了“點(diǎn)滴自由”網(wǎng)民權(quán)利維護(hù)組織，通過法律援助、經(jīng)費(fèi)贊助、技術(shù)支持等方式協(xié)調(diào)網(wǎng)民開展維權(quán)活動(dòng)，不僅增強(qiáng)了網(wǎng)民維權(quán)意識(shí)，而且提高了維權(quán)行動(dòng)的成功幾率。再如，新加坡借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為弱勢(shì)群體開通了應(yīng)急服務(wù)“70999短信”，當(dāng)語言和聽力有障礙的個(gè)體遇到緊急狀況時(shí)，可通過該短信服務(wù)及時(shí)獲得應(yīng)急求救服務(wù)。
