摘要：浙江省推行的“最多跑一次”改革是落實(shí)習(xí)近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想，為民簡政、為民放權(quán)，讓人民切實(shí)感受到“以民為本”政府服務(wù)價(jià)值理念的現(xiàn)實(shí)承載。從邏輯結(jié)構(gòu)上看，“最多跑一次”改革是政府流程再造和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的有機(jī)結(jié)合，它積極推動(dòng)了服務(wù)型、效率型政府治理的轉(zhuǎn)型與重塑，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了浙江樣本。在新時(shí)代新形勢下，深化行政審批制度改革要求政府部門樹立強(qiáng)烈的使命感、責(zé)任感，推動(dòng)機(jī)構(gòu)重組，使政府的職能部門由分立模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合模式，以互聯(lián)網(wǎng)為依托進(jìn)行流程再造，引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制倒逼部門間打破壁壘、實(shí)現(xiàn)真正的數(shù)據(jù)共享，持續(xù)推動(dòng)“最多跑一次”改革向縱深發(fā)展。

　　“最多跑一次”改革是黨的十八大以來浙江省推行的“四張清單一張網(wǎng)”改革的發(fā)展和完善，是新時(shí)代行政審批制度改革的再深化。“最多跑一次”改革以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為抓手，通過政府流程再造及電子政務(wù)的建設(shè)與運(yùn)營，借助于公共數(shù)據(jù)的整合與共享，轉(zhuǎn)變政府行政職能、降低制度性交易成本，進(jìn)一步提升行政效率和質(zhì)量，目的是“簡政放權(quán)”，促進(jìn)政府提速增效，并與居民、企業(yè)及社會(huì)組織形成良好互動(dòng)與回應(yīng)?！白疃嗯芤淮巍备母锶〉昧瞬凰椎某煽儯M(jìn)一步改善了政府面貌、提升了政府的行政效率。但目前改革進(jìn)入了深水區(qū)，遇到了諸多問題和困難，因此，持續(xù)推動(dòng)“最多跑一次”改革深化和發(fā)展仍需要政府理念和技術(shù)創(chuàng)新。

　　一、“最多跑一次”改革體現(xiàn)了“以人民為中心”發(fā)展思想的價(jià)值理念

　　黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)行政體制改革，將簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為全面深化“放管服”改革的“當(dāng)頭炮”和主抓手。改革成效如何，誰是評(píng)判者和檢驗(yàn)者？毫無疑問，人民群眾是主考官，是改革成效的最終評(píng)價(jià)主體。把人民群眾當(dāng)主考官，闡明了全面深化改革的目的與動(dòng)力。以人民為中心是新時(shí)代黨治國理政的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是“最多跑一次”改革的根本價(jià)值取向。

　　習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上指出：“全黨同志要把人民放在心中最高位置，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)，使我們黨始終擁有不竭的力量源泉”。

　　習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“全黨同志一定要永遠(yuǎn)與人民同呼吸、共命運(yùn)、心連心，永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”?！白疃嗯芤淮巍备母镯槕?yīng)了人民群眾的期盼，以人民群眾的獲得感為檢驗(yàn)改革的條件，是貫徹落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的浙江樣本。多年來我國政府部門存在紛繁復(fù)雜、拖沓冗長不合理的審批制度，如審批過程“踢皮球”、打太極，審批的“蝸牛速度”、審批的萬里長征①以及亂收費(fèi)現(xiàn)象層出不窮，老百姓對(duì)到政府部門辦事“吃閉門羹”“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”現(xiàn)象深惡痛絕，行政審批制度改革勢在必行。

　　浙江省作為地方政府創(chuàng)新比較活躍的地區(qū)，早在20世紀(jì)90年代就開始了行政審批制度改革。1999年浙江省首開集中審批服務(wù)的先河，在紹興上虞市（即今上虞區(qū)）成立全國首家行政服務(wù)中心，成為行政服務(wù)中心體系的源頭，標(biāo)志著浙江的行政審批制度改革率先在全國破冰。

　　在“最多跑一次”改革開始之前，浙江完成了四輪行政審批制度改革。第一輪審批制度改革（以下簡稱審改）從1999年至2005年，重點(diǎn)是清理減少審批事項(xiàng)、組建行政審批服務(wù)中心；第二輪審改從2006年至2008年，浙江省在全國率先出臺(tái)“兩集中、兩到位”改革的指導(dǎo)意見，重點(diǎn)是整合審批職能，提供“一站式”審批服務(wù)；第三輪審改從2009年至2012年，創(chuàng)新審批方式，下放審批權(quán)力，探索出并聯(lián)審批、網(wǎng)上審批、模擬審批、形式審查等多種審批方式；第四輪審改始于2013年，提出“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的改革目標(biāo)，以“四張清單一張網(wǎng)”為主線，以清單形式明確政府權(quán)力的邊界，深化清單制度改革，致力于打造最簡、最優(yōu)、最高效的審批流程。

　　當(dāng)前清單制度并未很好地落到實(shí)處，政府權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)與流程尚需進(jìn)一步優(yōu)化，政府權(quán)力清單尚需“瘦身”、責(zé)任清單仍需“強(qiáng)身”，為貫徹落實(shí)習(xí)近平以人民為中心的發(fā)展思想，2016年12月，時(shí)任浙江省長車俊在浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出了“最多跑一次”的行政改革理念，強(qiáng)調(diào)要加大深化改革力度，深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以“最多跑一次”倒逼政府部門簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)。

　　2017年2月，“最多跑一次”改革寫入浙江省政府工作報(bào)告，成為浙江提升服務(wù)效率、提升群眾滿意度改革的標(biāo)志性工作。2017年6月，浙江省第十四次黨代會(huì)提出以“最多跑一次”作為改革強(qiáng)省的總抓手撬動(dòng)各方面各領(lǐng)域改革，加快打造“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、政務(wù)環(huán)境最優(yōu)、群眾和企業(yè)獲得感最強(qiáng)”的省份。

　　根據(jù)浙江省委、省政府要求，政府相關(guān)部門先后出臺(tái)了《浙江省深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作方案》《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》，下發(fā)第一批《省級(jí)公共數(shù)據(jù)共享清單》，以及全國首個(gè)“最多跑一次”省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》等多個(gè)文件，目標(biāo)是到2017年年底基本實(shí)現(xiàn)群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”的要求，力爭覆蓋80%左右的行政權(quán)力事項(xiàng)。

　　總之，“最多跑一次”改革的內(nèi)涵，就是按照群眾和企業(yè)到政府部門申請(qǐng)辦事時(shí)，在申請(qǐng)材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時(shí)，政府部門通過整合政務(wù)資源、優(yōu)化辦理流程、充分運(yùn)用新技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享等方式，從受理申請(qǐng)到最終形成辦理結(jié)果，整個(gè)過程一次上門或零上門。

　　“最多跑一次”改革既是對(duì)“四張清單一張網(wǎng)”簡政放權(quán)創(chuàng)新和“放管服”立體化創(chuàng)新目標(biāo)的量化管理，是對(duì)行政效能大幅提升的量化要求，也是對(duì)政府辦事效率和質(zhì)量升級(jí)的壓力管理。盛世豪研究員用網(wǎng)絡(luò)語言形象地說，浙江行政體制改革，1.0版是行政審批制度改革，2.0版是“四張清單一張網(wǎng)”，3.0版就是“最多跑一次”改革。每一次改革都得益于前一次改革打下的基礎(chǔ)，都是對(duì)前一次改革的深化。改得深才能跑得少。

　　省社科聯(lián)、浙江省公共政策研究院舉辦了“最多跑一次”研討會(huì)，“最多跑一次”改革是以人民為中心發(fā)展思想的生動(dòng)表述和具體實(shí)踐，具有重大的理論與實(shí)踐意義。一是改革順應(yīng)了人民的需要，把企業(yè)、居民等社會(huì)主體的需求進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為政府職能轉(zhuǎn)變、效能提升的外在壓力，有利于構(gòu)建多元主體共建、共享的治理格局；二是改革順應(yīng)了中央政府改革的要求，敦促政府權(quán)力瘦身，有利于搭建政府和個(gè)體間建立對(duì)接、協(xié)商乃至達(dá)成共識(shí)的橋梁和載體；三是改革也是全省發(fā)展需求，為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境，有利于推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

　　二、“最多跑一次”改革的邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)在機(jī)理

　　“最多跑一次”改革從理論架構(gòu)上有著嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)在機(jī)理，它以簡政放權(quán)為先導(dǎo)，以便民提效為目標(biāo)，以事項(xiàng)清單梳理為基礎(chǔ)，以政府流程再造為核心，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為手段，目的是從根本上改變“政府部門一張嘴，群眾企業(yè)跑斷腿”的狀況，真正為企業(yè)減負(fù)、為群眾省時(shí)省力。

　　政府流程再造是20世紀(jì)70~80年代以來西方各國政府再造的主要內(nèi)容，是將源于企業(yè)管理中的流程再造思想和管理方法應(yīng)用于“政府再造”之中。政府流程再造是指在引入現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造理念和方法的基礎(chǔ)上，以公眾需求為核心，對(duì)政府部門原有的組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)流程進(jìn)行全面、徹底的重組，形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機(jī)聯(lián)系和互動(dòng)，以適應(yīng)政府部門外部環(huán)境的變化，謀求組織績效的顯著提高，使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能取得社會(huì)公眾的認(rèn)可和滿意。

　　中國的政府流程再造是基于服務(wù)型政府建設(shè)而始，是進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程、簡化辦事程序、促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)、提高公共服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇，也是實(shí)現(xiàn)管理模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的主要改革方向。上世紀(jì)90年代隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，國家與社會(huì)、政府與市場關(guān)系的討論將政府體制改革的話題引向有關(guān)“大政府與小政府”的討論，西方經(jīng)典理論中的“小政府”模式被一度看好，精簡機(jī)構(gòu)逐漸成為政府改革的主要內(nèi)容。

　　進(jìn)入新世紀(jì)后政府改革的主題進(jìn)一步深化，轉(zhuǎn)變政府職能成為政府改革的核心議題，而改變政府管理模式構(gòu)建服務(wù)型政府，便理所當(dāng)然成為政府改革的目標(biāo)。而政府流程再造集中體現(xiàn)為公共服務(wù)領(lǐng)域的流程再造并與我國行政審批制度改革相伴而行。由適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府職能改革到公共服務(wù)領(lǐng)域的流程再造，體現(xiàn)著轉(zhuǎn)變政府職能以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就必然要繼續(xù)進(jìn)行再造政府流程，通過流程再造來不斷提高人民群眾對(duì)政府服務(wù)的滿意度。

　　隨著我國行政審批制度改革的不斷深入，公共服務(wù)流程再造也從最初的自發(fā)狀態(tài)逐漸走向更高的發(fā)展階段?！白疃嗯芤淮巍备母锸欠?wù)型政府進(jìn)一步追求服務(wù)效率的流程再造的具體表現(xiàn)?！白疃嗯芤淮巍备母镌谛姓徟型ㄟ^以下三個(gè)方面來提升政府服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

　　一是在審批中實(shí)行前臺(tái)統(tǒng)一受理，后臺(tái)分類審批。實(shí)行統(tǒng)一窗口出件的服務(wù)模式，即企業(yè)辦理審批業(yè)務(wù)時(shí)，不再需要分別跑部門、分別遞交申報(bào)材料，只需將核準(zhǔn)申報(bào)材料包括規(guī)劃、國土等部門前置審批的申報(bào)材料一次性遞交綜合窗口即可，經(jīng)后臺(tái)分類審批辦理完成后實(shí)行快遞送達(dá)。

　　二是簡化審批中申報(bào)材料。嚴(yán)格按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》要求企業(yè)提供申報(bào)材料，對(duì)規(guī)定之外的材料一律不再要求企業(yè)提供。三是縮短審批時(shí)限。通過流程優(yōu)化、職能合并等措施，將審批時(shí)間大大縮短，辦事效率大幅提高。通過以上三種方式，政府行政流程提高了服務(wù)效率，獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可和點(diǎn)贊。

　　“最多跑一次”改革是服務(wù)型政府轉(zhuǎn)向的集中體現(xiàn)。有學(xué)者考證，“服務(wù)行政”一詞最早出自德國行政法學(xué)家厄斯特·福斯多夫（ErnstForsthof）1938年發(fā)表的題為《作為服務(wù)主體的行政》一文中。后來，中國臺(tái)灣學(xué)者陳新民在《公法學(xué)札記》一書及其他相關(guān)文章中予以介紹和解讀，使“服務(wù)行政”的觀念在大陸理論界逐漸得到引述和闡發(fā)。

　　從方法論上看，“最多跑一次”改革的浙江實(shí)踐，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性三者的統(tǒng)一。一方面，它利用最新的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，通過系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)整合、網(wǎng)絡(luò)共享、流程優(yōu)化、服務(wù)提升、監(jiān)管創(chuàng)新等多個(gè)配套內(nèi)容，落實(shí)改革舉措，全面優(yōu)化政府服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量；另一方面，它也促使政府從整體上關(guān)注改革的系統(tǒng)效果，注重實(shí)現(xiàn)改革舉措、改革路徑、改革力量的協(xié)同一致。

　　浙江省能很好實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”是基于四個(gè)基礎(chǔ)：第一是行政審批改革基礎(chǔ)。行政審批制度改革、“四張清單一張網(wǎng)”改革為“最多跑一次”打下了很好的基礎(chǔ)，其中，政府權(quán)力清單通過劃清政府權(quán)力界限為優(yōu)化政府職能以及職能重組提供了保障。

　　第二是技術(shù)的支撐。它通過運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)+政務(wù)服務(wù)”這“一張網(wǎng)”來具體實(shí)現(xiàn)。浙江在大數(shù)據(jù)應(yīng)用上走在全國前列，正因?yàn)橛性撈脚_(tái)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支撐，我們才提出‘最多跑一次’，政府服務(wù)網(wǎng)為提高服務(wù)效率做了重要保障。

　　第三是流程再造。流程再造包括“加減法”?！凹臃ā笔峭ㄟ^加一個(gè)詳盡的辦事指南，提前讓辦事群眾得知辦理什么事要去哪個(gè)部門、要帶什么材料；“減法”是簡化辦事流程，包括減去多余的申報(bào)材料、減去不必要的審批手續(xù)和減去不必要的流程。

　　第四是制度保障。“最多跑一次”改革有嚴(yán)格的制度保障，在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，各級(jí)各部門公布“最多跑一次”事項(xiàng)。據(jù)介紹，經(jīng)過前后三批梳理公布，目前浙江省級(jí)對(duì)外公布“最多跑一次”事項(xiàng)已達(dá)889項(xiàng)，設(shè)區(qū)市本級(jí)平均845項(xiàng)，縣（市、區(qū)）平均732項(xiàng)，都達(dá)到同級(jí)辦事事項(xiàng)的80%以上。

　　政府、社會(huì)以及公民之間的關(guān)系是一個(gè)相互作用的關(guān)系，而這個(gè)相互作用的關(guān)系是以信息為中介的，信息成為連接政府、社會(huì)以及公民之間關(guān)系的紐帶，三者之間信息的相互傳遞效率就是整個(gè)社會(huì)實(shí)踐的效率。

　　“最多跑一次”改革通過政府流程再造，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”為依托，通過政務(wù)網(wǎng)、微平臺(tái)等發(fā)布辦理流程以及辦理所需材料，讓辦事群眾提前得知所辦事項(xiàng)流程及所需材料，通過讓“信息多跑”、讓信息在部門間跑，大大縮減了辦事時(shí)間，提高了政府的服務(wù)效率。

　　“最多跑一次”改革通過流程再造、流程重組等方式提高了三者之間信息傳遞的速率，有利于提高政府在社會(huì)發(fā)展中的監(jiān)管調(diào)節(jié)能力，進(jìn)而提高群眾的獲得感和社會(huì)的滿意度。