三、數(shù)字政府“六位一體”構架的底層技術支撐
數(shù)字時代提供的工具、技術、方法幫助政府以更快的速度、更低的成本、更好的效果實現(xiàn)政府的數(shù)字化服務，但政府數(shù)字化效應的最大化呈現(xiàn)并非易事，利用ICT技術再造“六位一體”數(shù)字政府構架體系和改善政府在線服務質量，亟須對政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享技術、數(shù)據(jù)采集技術、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)安全技術等底層技術進行集成運用，以支撐和保障政府組織高效響應經(jīng)濟社會全面數(shù)字化轉型需求。
(一)瞄準“信息煙囪”和“信息孤島”，夯實數(shù)據(jù)共享技術支撐。G2G數(shù)據(jù)互聯(lián)互通不充分是政府數(shù)字化轉型的突出癥結，跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務存在大量信息孤島是數(shù)字政府建設的關鍵瓶頸，表現(xiàn)在橫向上部門系統(tǒng)、市縣系統(tǒng)之間存在各種各樣的“護城河”“防護欄”，縱向上垂直部門之間存在大量“信息煙囪”“隔離帶”。比如，企業(yè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺與國土、環(huán)保、建設等部門業(yè)務系統(tǒng)沒有完全聯(lián)通，施工許可證核發(fā)信息、評估報告審批信息、竣工驗收信息等核心數(shù)據(jù)沒有實時對接，垂直部門的稅務、金融、國土、工商等關鍵性信息沒有對地方政府公開，導致企業(yè)在項目審批過程中“材料重復交、部門來回跑”。打破信息孤島極其錯綜復雜，背后是部門本位主義和利益博弈，應按照“基層數(shù)據(jù)庫→主題庫→大數(shù)據(jù)平臺”共享路徑(見圖2)，以“全統(tǒng)一、全打通、全歸集、全共享、全對接、全覆蓋、全在線”為導向，加快推進跨部門、跨層級、跨領域聯(lián)辦事項的業(yè)務流、信息流、數(shù)據(jù)流的聯(lián)通共享，真正建立回應性、責任性、及時性、無縫隙的大數(shù)據(jù)平臺。順應“萬物感知、萬物互聯(lián)、萬物智能”趨勢，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運維”的整合導向，加快建設跨部門、跨地域、跨系統(tǒng)的“政務一朵云”(見圖3)，依托“政務一朵云”建立具有多樣化數(shù)據(jù)存儲、處理、分析能力的大數(shù)據(jù)中心，構建公共安全視頻圖像共享平臺，完善公共數(shù)據(jù)共享平臺功能和架構，最大程度實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)匯聚和共享。
(二)堅持數(shù)據(jù)集成和數(shù)據(jù)應用相輔相成，夯實數(shù)據(jù)采集技術支撐。在一切可由數(shù)據(jù)記載和表達的大數(shù)據(jù)時代，人們有能力獲得個體或者集合在空間維度和時間維度的所有數(shù)據(jù)，換言之，人是一切相關數(shù)據(jù)的總和。在非大數(shù)據(jù)情景下，人的心理偏好、利益訴求、情感表達、身心體驗等個性化特征難以數(shù)據(jù)化，對個性偏好的挖掘只能通過抽象模型表達，然而傳感器、社交軟件、移動互聯(lián)等顛覆性地實現(xiàn)了非數(shù)據(jù)化心理行為的數(shù)據(jù)化，從而在技術上能夠對用戶和公眾的個性偏好、利益訴求、情感表達、身心體驗等特征進行數(shù)字化定量分析。但數(shù)據(jù)集成分析必須以先進采集技術為前提，只有傳感器、移動設備、定位系統(tǒng)、爬蟲技術、運算能力等足夠先進，以便充分記錄、搜取和加工處理高度相關、海量的、完備的數(shù)據(jù)，否則數(shù)據(jù)只是政府和公眾行為數(shù)據(jù)的無序堆砌。具體突破口在于：其一、深度開發(fā)應用ICT技術，推動集成電路、基礎軟件、核心元器件等薄弱環(huán)節(jié)實現(xiàn)根本性突破，大力開發(fā)自然語言處理(NLP)、神經(jīng)網(wǎng)絡分析、模型構建和參數(shù)設置、海量技術處理等技術工具及分析方法，拓寬ICT技術轉化、可視化應用的政務場域。其二、立足“事后管信用”，推動部門自建CA認證系統(tǒng)互認互信，把所有政務信息系統(tǒng)接入統(tǒng)一身份認證體系，實現(xiàn)刷臉認證、掃碼認證以及信用數(shù)據(jù)集成。其三、加快建設政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，建立可信電子證照庫、辦事材料共享庫、人口綜合庫、法人綜合庫、信用信息庫等，形成政府和社會互動的大數(shù)據(jù)采集機制。
(三)以數(shù)據(jù)價值最大化釋放和應用為導向，夯實數(shù)據(jù)標準支撐。在實際操作層面，統(tǒng)一規(guī)范以及技術標準的缺失、滯后影響了數(shù)字政府推進速度，必須注重數(shù)據(jù)標準和業(yè)務標準的匹配、數(shù)據(jù)流和業(yè)務流的統(tǒng)一、數(shù)據(jù)系統(tǒng)和業(yè)務系統(tǒng)的同步。只有建立數(shù)據(jù)標準、接口標準、平臺對接標準、運行管理標準、網(wǎng)絡安全標準等一系列標準，確保數(shù)據(jù)的唯一性、規(guī)范性、完整性、全相關性，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的最大程度挖掘。要加快編制政府數(shù)字化轉型總體標準框架，明確政府數(shù)字化轉型總體標準、技術標準、數(shù)據(jù)標準、業(yè)務應用標準、管理標準、服務標準內容等。按照“減事項、減次數(shù)、減時間”要求，優(yōu)化辦事流程、簡化辦事環(huán)節(jié)、減少辦事材料、縮短辦事期限，建立標準、規(guī)范、科學的辦事指南體系。加快推進數(shù)據(jù)標準化建設，制定數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)安全、大數(shù)據(jù)應用等急需的標準，逐步建立《公共數(shù)據(jù)資源目錄編制規(guī)范》《“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”公共數(shù)據(jù)管理規(guī)范》及電子證照庫、人口綜合庫、公共信用庫等。加強數(shù)據(jù)標準規(guī)范推廣，定期開展標準規(guī)范應用評估監(jiān)督，推進標準規(guī)范落實到位。
(四)針對大數(shù)據(jù)風險敞口，夯實數(shù)據(jù)安全技術支撐。復雜網(wǎng)絡、新技術迭代、大數(shù)據(jù)匯聚、系統(tǒng)互聯(lián)互通等條件下的數(shù)據(jù)安全保障不容忽視。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控公司Arbor Networks統(tǒng)計顯示，2011-2014年全球DDoS攻擊量增加30倍以上，每年對全球經(jīng)濟造成的損失高達4000億美元。對此，應堅持數(shù)據(jù)安全和系統(tǒng)建設“同步規(guī)劃、同步建設、同步運行”，建立數(shù)據(jù)安全規(guī)范體系，編制數(shù)據(jù)安全管理條例，加強數(shù)據(jù)生成、存儲、傳輸、應用、共享等全鏈條過程中的安全防控，建設集風險評估、情報共享、研判處置、應急機制為一體的網(wǎng)絡安全態(tài)勢動態(tài)感知云平臺，加快構建以網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全、政務安全、用戶安全等為重點內容的多層次數(shù)據(jù)安全保障體系。綜合考量用戶需求和數(shù)據(jù)的權利邊界，嚴格界定數(shù)據(jù)所有權、使用權、隱私權與數(shù)據(jù)商業(yè)化權限，依法構建開放的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)以及基于HTML、CSV、XLS、WMS、WCS、WFS等多元化數(shù)據(jù)格式的覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的安全保障體系。
四、數(shù)字政府建設的制度供給與協(xié)同改革
數(shù)字政府涉及諸多條線和模塊且與外界存在實時互動，是錯綜復雜的系統(tǒng)工程，構筑數(shù)字化、智能化、融合化機制和操作路徑，促進線下實體政府和線上虛擬政府高度融合和無縫銜接，建立政務高效化、服務線上化、治理精準化的新型政務運行模式，必須從國家層面進行系統(tǒng)設計、協(xié)同改革以及政策支持。
(一)加強頂層設計是數(shù)字政府建設的根本保障。數(shù)字政府建設是一項系統(tǒng)性、耦合性工程，有必要成立數(shù)字政府建設工作領導小組，建立強有力的政府數(shù)字化轉型推進機制，按照全國“一盤棋、一張網(wǎng)”思路通盤謀劃，加強對這項改革的總體規(guī)劃和頂層設計，細化落實任務書、時間表、路線圖、責任狀。建立政務數(shù)據(jù)管理服務體制機制，構建適應數(shù)字化的組織構架體系，對政務數(shù)據(jù)管理總體規(guī)劃、頂層設計、標準規(guī)范等進行系統(tǒng)考慮。按照“大系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、大平臺”架構，以一體化基礎設施和共建共用共享的數(shù)據(jù)資源為基礎，加快建立國家大數(shù)據(jù)中心，創(chuàng)建數(shù)據(jù)共享模型、流程再造模型、信用體系模型，重點推進以審批服務、執(zhí)法監(jiān)管、城市管理、安全管控、智慧辦公、決策輔助、效能監(jiān)察、基層治理等數(shù)字化協(xié)同工程。政府單一力量畢竟是有限的，采用外包方式推動政府數(shù)字化建設進程可以大幅削減數(shù)字政府建設成本、提高數(shù)字政府治理效能、降低數(shù)字政府運行負擔，應積極探索“政府主導+社會參與+市場化運作”機制，吸引社會資本參與數(shù)字政府建設。
(二)深化政務改革是數(shù)字政府建設的重要手段。政府數(shù)字化轉型既是技術變革，也是制度變革，倒逼政務服務的業(yè)務重組與流程再造。從當前看，權力清單標準化不夠，群眾辦事流程不統(tǒng)一、標準不一致，企業(yè)投資項目、不動產(chǎn)登記、商事登記、證照聯(lián)辦等尚未形成標準化流程是數(shù)字政府建設的攔路虎。要全面推進群眾辦事指南規(guī)范化和企業(yè)投資項目審批事項標準化，加快制定辦事事項和審批事項標準化流程，辦事目錄、流程、格式、文本、技術等必須全要素全流程標準化，重點在跨部門跨層級跨領域聯(lián)辦事項上突破，破解企業(yè)投資項目審批涉及“部門多、層級多、事項多、中介多”等難題。深化企業(yè)投資項目審批便利化改革，加快在線審批監(jiān)管平臺建設，推廣“一口受理、在線咨詢、網(wǎng)上辦理、代辦服務、快遞送達”辦理模式。加強行政審批中介服務改革②，全面推廣施工圖聯(lián)合審查以及聯(lián)合測繪、聯(lián)合驗收、竣工測驗合一，建立統(tǒng)一的網(wǎng)上“中介超市”和“競價平臺”。
(三)構筑統(tǒng)一平臺是數(shù)字政府建設的前提條件。基于大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)的統(tǒng)一平臺是數(shù)字政府建設的基本支撐，也是進一步構建“數(shù)據(jù)共享模型”、“流程再造模型”以及“信用體系模型”的必要條件。要加快建立覆蓋全域、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺以及物理分散、邏輯集中、資源共享的政務信息資源大數(shù)據(jù)，構建深度應用、上下聯(lián)動、縱橫協(xié)管的協(xié)同治理大系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)流、業(yè)務流、信息流的實時同步，實現(xiàn)“一次填報、全網(wǎng)共享”和“一處變更、全網(wǎng)更新”。深化一體化權力運行平臺建設，將可協(xié)同、可聯(lián)辦行政審批和公共服務事項梳理整合成“一件事”，按“一套標準”進行前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件，實現(xiàn)數(shù)據(jù)落地和全流程監(jiān)控。
(四)推行“掌上辦事”是數(shù)字政府建設的落腳點。數(shù)字政府是需求導向型和公眾響應型的及時性政府，也就是從用戶需求和公眾訴求出發(fā)，基于用戶和公眾不同的數(shù)據(jù)維度，抽象出用戶和公眾360度全景畫像，洞察分析公眾需求和響應公眾需求，促進政府與公眾(G2C)、政府與企業(yè)(G2B)良性互動。要進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，系統(tǒng)整合優(yōu)化政府系統(tǒng)中的決策流、信息流、資金流、業(yè)務流，積極探索“一證通辦一生事”，廣泛開展“掌上辦事”，打通服務群眾“最后一公里”。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”和人工智能，促進政務服務在線化、智能化、實時化，推廣移動政務服務終端、手機終端等應用，將政務服務的觸覺延伸至社會的神經(jīng)末梢。加快移動政務服務應用整合，推進行政服務中心窗口單位涉及審批收費事項與公共支付平臺的對接，在教育、就業(yè)、社保、衛(wèi)生、住房、交通等民生領域進一步推廣掌上辦事。
五、結語與展望
數(shù)字政府事關全球新一輪營商環(huán)境較量，我國政府數(shù)字化轉型之路依然任重道遠。根據(jù)早稻田大學發(fā)布的《2017國際數(shù)字政府評估排名研究報告》，中國得分52.865，在65個參與評估的國家中排名第44位，遠低于新加坡(91.057)、丹麥(88.739)、美國(87.117)、日本(81.236)、愛沙尼亞(81.198)等國家。數(shù)字政府為政府自身改革帶來廣闊空間的同時，對政府治理理念、治理結構、行政程序、政務質量、業(yè)務流程、制度供給、機構改革等也產(chǎn)生不可估量的深遠影響。在各國紛紛搶占數(shù)字政府、智慧政府或“政府3.0”制高點的背景下，我國亟待實施政府持續(xù)轉型行動，推動數(shù)字政府不斷迭代和升級。
(一)“云上政務”很可能是“互聯(lián)網(wǎng)+”政府的下一個浪潮。新興信息技術如大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等是人類突破認知極限、超越時空資源局限的“臨界點”“爆發(fā)點”“奇點”，云技術和數(shù)字技術植入政府治理之后，政府治理工具和技術手段愈加高端化、精準化、高速化。云計算將計算、存儲、記憶、網(wǎng)絡等信息資源進行集成后，按需求、易擴展的服務方式進行計算資源的交付和使用，促使私有云、公有云、混合云等應用層出不窮。比如，美國2011年9月在聯(lián)邦、州、地方各級政府運行過程中實施“云計算戰(zhàn)略”，著力解決傳統(tǒng)電子政務基礎設施利用率低、資源需求分散、重復建設、工程建設滯后等問題?？深A見的是，未來“IT信息時代”向“DT數(shù)據(jù)時代”的變遷會提速，互聯(lián)網(wǎng)加快邁入“后IP時代”，集成電路加快邁入“后摩爾時代”，亟待政府進行徹底的“云革命”，通過云上政府與實體政府的無縫銜接與相互驅動，為公眾提供更優(yōu)質更高效的全生命周期服務。
(二)“移動政務”(m-government)領域和邊界不斷拓寬。公眾通過5G通信、社交媒體等渠道隨時隨地便利地獲取公共信息和公共服務的需求越來越強烈，這是不可悖逆的浪潮。對此，美國聯(lián)邦政府2012年1月發(fā)布“移動政務策略”(Mobile Strategy for Federal Government)，其出發(fā)點是在任何時間、任何地點，通過任何設備都能夠獲取政府信息和數(shù)字化服務。新加坡《電子政務總體規(guī)劃》將移動政務作為電子政務的核心內容，提出一站式的移動政務建設，匯集300多項移動政務服務項目，將移動媒體作為民意征集、公證聽取、新聞發(fā)布、公民參與政務的重要渠道和途徑。因此，廣泛應用移動技術和社交媒體，創(chuàng)新移動服務供給方式和手段，為公民(G2C)、企業(yè)(G2B)以及其他利益相關方(G2G)提供更廣泛、更便捷的移動服務，拓展移動政務的廣度和深度是大勢所趨。
(三)“智慧政務”是數(shù)字政府建設的重要靶心。數(shù)字政府深度變革的方向是智慧化。基于海量數(shù)據(jù)和公眾線上行為軌跡的深度分析和價值挖掘，對現(xiàn)實問題進行快速識別并精準提煉公眾需求，通過線上訪問軌跡和點擊行為識別公眾的差異化需求，針對性改進政府線上公共服務，使公共服務越來越智慧化、主動化和精準化。我們看到，迪拜2014年3月啟動實施“智能迪拜”計劃，在智慧城市的基礎上打造數(shù)字政府，實施100個計劃，為公民提供1000項智能服務，這對如何領跑“智慧政務”是深刻啟發(fā)。從目前看，“智慧交通”是政府數(shù)字化轉型和工業(yè)4.0中具有“燈塔效應”的重大行動，它是精密儀表、智能制造、數(shù)字技術、傳感技術、交通建設、GPS定位等全方位時空要素的綜合集成，是公眾迫切需要搶先破解的突出痛點，此外，“智慧環(huán)保”“智慧醫(yī)療”“智慧物流”“智慧治安”“智慧社?！薄爸腔勰茉础钡榷际侵档霉タ说闹攸c領域。
作者：劉淑春，杭州電子科技大學省信息化經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心副教授，博士。
