技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長使人類社會越來越富足，但也使社會形態(tài)高度不確定和復(fù)雜。由此導(dǎo)致許多難以解決的棘手問題，并極大地增大了社會風(fēng)險(xiǎn)[1]。這些高度復(fù)雜和很難應(yīng)對的問題，通常被稱為“邪惡的問題”（wickedproblem），以表明其狡猾多變、反復(fù)無常和無法根治的特征[2]?？植乐髁x、氣候變化等問題都是國家層面的邪惡問題，并得到廣泛的關(guān)注和研究。占道經(jīng)營、野廣告、垃圾暴露、窨井蓋缺失等則是城市管理的邪惡問題，對此開展的研究則相對不足。這些問題看似微不足道，但卻長期存在并難以治理，不僅耗費(fèi)公共資源、影響市容市貌，而且造成人員傷亡及其他社會損失。如何治理這些問題所帶來的挑戰(zhàn)，就成為城市管理面臨的關(guān)鍵課題。

 

　　以社交媒體、移動智能終端、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為代表的新一代信息技術(shù)，使智慧城市的雛形初現(xiàn)，并為這些城市痛點(diǎn)的破解提供了可能。[3]針對這些城市痛點(diǎn)，許多地方政府都開展了大量創(chuàng)新。特別是網(wǎng)格化管理等策略的引入，在一定程度上減少了這些問題的滋生。與此同時(shí)，越來越多的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)也參與其中，推動社會關(guān)注和眾籌眾創(chuàng)。例如，貴州痛客夢工場科技有限公司，提出“痛客”的概念，發(fā)起組織中國痛客大賽，推動大數(shù)據(jù)技術(shù)解決各類痛點(diǎn)難題。上海數(shù)據(jù)開放大賽則從數(shù)據(jù)開放角度出發(fā)，為參賽者提供城市管理的數(shù)據(jù)資源，推動奇思妙想的大數(shù)據(jù)應(yīng)用。

 

　　利用新型信息技術(shù)推動城市治理創(chuàng)新，并開發(fā)和實(shí)施可以破解這些痛點(diǎn)的解決方案，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。與此同時(shí)，對這些痛點(diǎn)及其解決過程的深入研究，也有助于揭示城市治理創(chuàng)新的過程和特征，并推動該領(lǐng)域的理論創(chuàng)新。但是，如何引入智慧城市的治理創(chuàng)新理念，對這些城市痛點(diǎn)加以應(yīng)對和根治？目前，這方面的研究還不多見，且主要以理論探討為主。為此，本文以號稱城市“牛皮癬”的野廣告為例，對城市痛點(diǎn)的智慧治理進(jìn)行案例研究。針對野廣告的治理難題，從公眾參與、協(xié)同治理、智慧城市和疏堵并舉等四個(gè)方面入手，提出“四位一體”的治理創(chuàng)新方案，并討論其政策啟示和理論展望。

 

 

　　（一）作為城市痛點(diǎn)的野廣告

 

　　城市痛點(diǎn)是城市管理者感到頭痛的難題，屬于“邪惡的問題”。這些問題積年已久、久治不愈和難以根除，雖然城市政府部門期望解決這些痛點(diǎn)，但是卻苦于無計(jì)可施，常常不得不束手就擒。占道經(jīng)營、野廣告、垃圾暴露、窨井蓋缺失等都屬于城市痛點(diǎn)，不僅備受市民和媒體的廣泛關(guān)注，而且常常成為誘發(fā)社會矛盾的熱點(diǎn)問題。為什么這些問題一而再再而三地發(fā)生，而政府部門卻無法有效治理呢？這個(gè)癥結(jié)同城市痛點(diǎn)的特征不無關(guān)系。

 

　　城市痛點(diǎn)具有一些顯著特征，使其無法得到根治。首先，這些問題看似微不足道，但卻大量存在且頻繁發(fā)生，日積月累會誘發(fā)嚴(yán)重的社會矛盾。以城市街區(qū)暴露的垃圾為例，如果得不到及時(shí)清理，久而久之就可能積累到難以收場的地步。加之暴雨沖刷和污水橫流，不僅影響城市環(huán)境整潔，而且會導(dǎo)致鄰里糾紛和社會矛盾。與此同時(shí)，這些問題還會誘發(fā)連鎖反應(yīng)，通過“破窗效應(yīng)”使居民養(yǎng)成較差的行為習(xí)慣，并導(dǎo)致問題叢生的路徑依賴。

 

　　其次，這些問題往往需要多個(gè)政府部門協(xié)同治理，但是這恰恰是城市管理的軟肋。為了破解這些痛點(diǎn)，政府部門需要安排許多工作人員巡查走訪，極大地耗費(fèi)公共資源。以占道經(jīng)營為例，違法占道經(jīng)營者同城市管理部門就像玩一場場“貓捉老鼠”的游戲。與此同時(shí)，政府部門之間推諉扯皮和“踢皮球”，使居民面對這些問題投訴無門。

 

　　最后，城市管理部門可以使用的傳統(tǒng)手段無法奏效，城市痛點(diǎn)陷入常態(tài)化和無序化。城市痛點(diǎn)就像一個(gè)病入膏肓的垂死之人一樣，似乎任何手術(shù)和藥劑都無濟(jì)于事。與此同時(shí)，這些問題的涉案金額不高，懲罰力度不夠，也在一定程度上縱容了違法行為的持續(xù)發(fā)生。疲于奔命的城市管理部門通常采取“運(yùn)動式治理”的非常規(guī)手段，在城市痛點(diǎn)惡化時(shí)才行動起來，但往往為時(shí)已晚和收效甚微。

 

　　非法張貼廣告，俗稱“野廣告”或“牛皮癬”，是城市治理的“頑疾”或“痛點(diǎn)”。不法廣告商或居民在路面、電線桿、墻面等張貼的廣告，不僅影響市容美觀，而且難以清理整頓。許多廣告屬于非法廣告，涉及色情、金融詐騙、虛假醫(yī)藥等領(lǐng)域，對城市健康風(fēng)氣造成負(fù)面影響。城市管理部門不得不花費(fèi)巨資雇人清理，并開發(fā)強(qiáng)力清除野廣告的機(jī)器和藥劑。盡管環(huán)衛(wèi)工人可以利用先進(jìn)技術(shù)和工具快速清理，但野廣告卻層出不窮，可謂“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”。清理后的野廣告通常會留下無法根除的斑痕，就像城市皮膚的一道道創(chuàng)傷一樣難以徹底抹去。此外，得不到有效根治的野廣告，還可能誘發(fā)其他人效法，產(chǎn)生所謂的“破窗效應(yīng)”，使城市管理難上加難。因此，在野廣告滋生泛濫的街區(qū)，往往也是犯罪猖獗和社會秩序混亂的區(qū)域，為公共治安留下嚴(yán)重隱患。結(jié)合上述討論，可以認(rèn)定野廣告是城市管理的痛點(diǎn)之一，也是亟待破解的邪惡問題。

 

　?。ǘ┮皬V告的治理挑戰(zhàn)

 

　　中國幾乎所有城市都不同程度地存在野廣告問題，面臨問題泛濫而難以根治的困境。無論是城市政府有關(guān)部門還是社區(qū)基層組織，都下大力氣去治理野廣告。雖然取得了一定效果，但是總體來說收效甚微。概括來說，目前的做法主要包括事后清理、宣傳教育、“保甲連坐”和罰款停機(jī)等方式。但是總體來說，這些做法是低效、費(fèi)力和不可持續(xù)的。

 

　　面對野廣告，政府部門首先想到的是快速清理。這種做法不僅耗費(fèi)大量財(cái)力人力物力，而且治標(biāo)不治本。一些張貼牢固甚至刷漆的野廣告，很難完全清除。張貼在高處的野廣告，清除可能帶來工作人員的安全風(fēng)險(xiǎn)。除了事后清理，政府部門對市民進(jìn)行宣傳教育，培養(yǎng)他們愛護(hù)環(huán)境的意識。這固然可以減少野廣告，但是對廣告商而言卻愛莫能助。與此同時(shí)，宣傳感化是德治，需要長期持續(xù)的“浸濡”，很難同目前城市管理的迫切需求相匹配。

 

　　目前一些社區(qū)要求商戶負(fù)責(zé)“三包”，清理其負(fù)責(zé)區(qū)域的野廣告，類似于“保甲連坐”的方式。這種層層下派任務(wù)和劃片治理的方式簡單粗放，同事后清理如出一轍，也無法完全根治野廣告。不僅如此，商戶經(jīng)營業(yè)務(wù)繁忙，無暇顧及野廣告。清理野廣告徒增商戶的成本，不利于簡政放權(quán)和營造良好的營商環(huán)境。

 

　　按照市容規(guī)定，可以對違規(guī)商家和個(gè)人處以1000元以下的罰款。對于拒不配合的，可以對留有通信號碼的野廣告，暫停其通信服務(wù)。由于罰款的額度較低，同廣告商的巨額商業(yè)收益不成比例，無法發(fā)揮震懾作用，因此其作用有限。暫停通信服務(wù)的做法，等于掐斷了廣告商的信息來源和收入渠道，具有很強(qiáng)的威懾力。但是，廣告商仍然可以頻繁更換通信號碼，所以此法也有一定局限。此外，依靠城市管理部門的工作人員去排除和清理，仍然是一項(xiàng)浩大而低效的工作，總體可持續(xù)性并不強(qiáng)。

 

　　綜上所述，各地政府部門在治理野廣告方面不可謂不夠用心用力。但是，鑒于目前的做法仍然沒有擺脫既定的框架和傳統(tǒng)的模式，所以仍然是治標(biāo)不治本和收效甚微。因此，需要創(chuàng)新求變，引入智慧城市的治理理念，并提出更有針對性、效率性、有效性和可持續(xù)性的治理方案。

 

　　（三）新加坡的治理經(jīng)驗(yàn)與啟示

 

　　無論國內(nèi)還是國外，城市管理者都對層出不窮的野廣告頭疼不已。在野廣告的治理方面，國內(nèi)外城市都進(jìn)行了持續(xù)不懈的探索和實(shí)踐，并積累了值得參考的經(jīng)驗(yàn)。這里以筆者在新加坡的觀察和研究為例，介紹其治理野廣告的實(shí)踐做法和經(jīng)驗(yàn)啟示[4]。新加坡在治理野廣告方面經(jīng)驗(yàn)豐富，并積累了許多富有創(chuàng)新性的實(shí)踐，使之成為享譽(yù)全球的“花園城市”。野廣告雖然本身是城市管理者頭疼的難題，但是對其治理的過程中也蘊(yùn)含著值得挖掘的智慧城市建設(shè)良方。概括來說，新加坡在治理野廣告方面采取了嚴(yán)刑酷法、技術(shù)創(chuàng)新、疏堵結(jié)合、群眾路線等做法[5]。

 

　　新加坡素以罰款名目繁多著名，因此也被稱為“罰款之都”（fine city）。在野廣告治理方面，政府嚴(yán)厲罰款，并有其他配套懲戒措施，甚至可以動用刑罰。比如，負(fù)責(zé)野廣告治理的陸路交通局就從2015年提高罰款額度，從過去的首犯罰款300新幣增加到500新幣（1新幣約合5元人民幣）。如果累犯則增加罰款額度，并最高可罰款2000新幣。這樣一來，令膽敢違法的廣告商和居民聞風(fēng)喪膽。除非不知情或僥幸，否則廣告商和居民絕不敢違法張貼野廣告。2011年政府開出674張罰單，2012年減少至454張，2013年則進(jìn)一步減少至不足300張。

 

　　野廣告通常出現(xiàn)在燈柱、電線桿或墻面上，所以新加坡政府采用新材料來裝飾街道立面，廣告一貼就自動掉落，很難保持在上面。盡管這項(xiàng)技術(shù)會增加政府開支，但是其效果卻立竿見影。2009年，新加坡政府試點(diǎn)該計(jì)劃，發(fā)現(xiàn)其效果顯著，于是在全島推廣。從2010年開始，新加坡政府就在主要路段和交通樞紐布設(shè)這種防貼材料，目前已在全島600多個(gè)地點(diǎn)近兩萬個(gè)路燈柱和道路設(shè)施上使用該材料。這項(xiàng)技術(shù)創(chuàng)新使非法張貼的廣告一吹就落，大大減少了政府清除的費(fèi)用，使政府每年減少開支達(dá)10萬新幣。

 

　　如果只是上述兩方面做法，可能還無法真正消除野廣告，因?yàn)閺V告的需求仍然存在。如果廣告需求得不到解決，野廣告可能“蹬鼻子上臉”，出現(xiàn)在更加難以清除的地方，如樓頂、墻角。野廣告還有可能使用不需要張貼的載體，如噴漆或釘立，使清除工作更加困難。因此，新加坡在地鐵站、巴士站、商場和組屋區(qū)等設(shè)立公開廣告窗，廣告商和居民可以花費(fèi)低廉價(jià)格租用的廣告位，而不必鋌而走險(xiǎn)去張貼野廣告。一般來說，只需花費(fèi)0.5到1新幣，就可以張貼一張A4紙大小的廣告。2011年以來，新加坡政府在人流密集的地鐵站附近廣設(shè)低價(jià)廣告櫥窗，并大力宣傳教育，顯著減少了非法廣告的滋生。不過，對于廣告內(nèi)容本身就違法的野廣告而言（如色情、賭博等），可能這種方法也無法奏效。

 

　　盡管新加坡雇傭了全世界密度最高的清潔工，但是如果沒有民眾的積極參與，政府也只能為治理野廣告而疲于奔命。因此，新加坡政府推出了鼓勵民眾參與監(jiān)督的渠道和手機(jī)應(yīng)用程序（APP）“一聯(lián)通”（OneService）。居民可以“隨手拍”去舉報(bào)野廣告等問題，并得到有關(guān)部門的快速回復(fù)和處理。這種APP類似于美國波士頓治理道路坑洞的“街震”（StreetBump）、英國倫敦處理垃圾的“倫敦愛凈”（LoveClean London）、修理路面的“我修我街”（FixMyStreet）等，但是又有所不同。[4]“一聯(lián)通”同中國一些城市使用的網(wǎng)格化管理異曲同工，鼓勵市民舉報(bào)城市管理中存在的問題，為政府部門提供了千萬雙眼睛去發(fā)現(xiàn)和定位問題。

 

　　通過上述手段，新加坡基本上清除了野廣告。雖然在一些角落仍然不乏野廣告，但相比其他國家和城市，新加坡仍然做得比較令人滿意。不過，新加坡的野廣告在近些年有“死灰復(fù)燃”的跡象，這同政府放松管制和期望討好民意不無關(guān)系。特別是2011年大選失利以后，執(zhí)政黨為了鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，對民眾的管制今不如昔，使野廣告有“抬頭”的跡象。但是，總體來看野廣告仍然控制在可接受的范圍內(nèi)。

 

 

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