六、信息公開(kāi)與依法行政的關(guān)系

　　通過(guò)信息公開(kāi)來(lái)促進(jìn)甚至倒逼依法行政，這是一種非常普遍的期望和寄托，不僅社會(huì)輿論持這種看法，現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》也將“促進(jìn)依法行政”作為四個(gè)立法目的之一。信息公開(kāi)與依法行政的關(guān)系，從表面來(lái)看似乎呈一邊倒的態(tài)勢(shì)，以信息公開(kāi)促進(jìn)依法行政，幾乎成為了無(wú)需討論的常識(shí)和定理。

　　但是，對(duì)其他國(guó)家信息公開(kāi)法稍作考察，似乎很難找到類似的將促進(jìn)依法行政作為信息公開(kāi)法立法目的的例證。更重要的是，通過(guò)近十年來(lái)的實(shí)踐，回過(guò)頭來(lái)總結(jié)反思，我國(guó)信息公開(kāi)中出現(xiàn)的維權(quán)化、信訪化趨勢(shì)，一定程度上與這個(gè)立法目的設(shè)定有關(guān)。因?yàn)?，既然信息公開(kāi)是要用來(lái)促進(jìn)依法行政的，那么當(dāng)人們對(duì)于行政行為合法性存在疑問(wèn)的時(shí)候，選擇通過(guò)信息公開(kāi)的渠道來(lái)尋求救濟(jì)就是合乎情理的選擇?！墩畔⒐_(kāi)條例》實(shí)施之初出現(xiàn)的“三位法學(xué)教授激活《政府信息公開(kāi)條例》追問(wèn)首都機(jī)場(chǎng)高速15年巨額收費(fèi)”，目的就是對(duì)高速公路收費(fèi)合法性提出質(zhì)疑;國(guó)土部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門的信息公開(kāi)糾紛數(shù)量往往靠前，原因就在于征地拆遷糾紛高發(fā)多發(fā)，不少人通過(guò)信息公開(kāi)對(duì)征地拆遷行為的合法性提出質(zhì)疑。毫無(wú)疑問(wèn)，申請(qǐng)人選擇通過(guò)信息公開(kāi)的方式來(lái)對(duì)其他行政行為合法性進(jìn)行挑戰(zhàn)，在法治框架內(nèi)很難達(dá)成其目的。但是，申請(qǐng)人的這種選擇有著其自己的道理和邏輯，這其中，現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)于信息公開(kāi)與依法行政相互關(guān)系的基本定位是重要因素。

　　進(jìn)一步從理論上加以剖析可以發(fā)現(xiàn)，以信息公開(kāi)促進(jìn)依法行政在邏輯上是不成立的。信息公開(kāi)法本身就是行政法，依法行政就是要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守、執(zhí)行法律，也就是說(shuō)，信息公開(kāi)法本身是依法行政之內(nèi)的事物，而所謂促進(jìn)甚至“倒逼”，必定是依法行政之外的事物。人不能扯著自己的頭發(fā)把自己提起來(lái)。作為依法行政內(nèi)在要素之一的信息公開(kāi)法，當(dāng)然也不能發(fā)揮外部的促進(jìn)作用。什么能夠促進(jìn)甚至倒逼依法行政呢?必然是依法行政以外的事物，比如司法監(jiān)督。

　　關(guān)于信息公開(kāi)與依法行政關(guān)系的正確的定位，是黨的十八屆四中全會(huì)決議的定位，政務(wù)公開(kāi)(信息公開(kāi))是法治政府(依法行政)建設(shè)的重要方面，也就是說(shuō)，信息公開(kāi)是依法行政的重要內(nèi)容之一。依法行政必然要求信息公開(kāi)，但是不能將這個(gè)邏輯倒過(guò)來(lái)，認(rèn)為是信息公開(kāi)促進(jìn)了依法行政。這種倒因?yàn)楣倪壿嬪e(cuò)誤，不僅信息公開(kāi)領(lǐng)域存在，其他很多領(lǐng)域都存在，比如，有正規(guī)研究機(jī)構(gòu)給出過(guò)一個(gè)研究結(jié)論，星巴克咖啡店開(kāi)的多的地方，經(jīng)濟(jì)活躍度較高，言下之意，要想經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、星巴克咖啡少不了，這顯然是把原因與結(jié)果搞顛倒了。

　　七、信息公開(kāi)主體與行政主體的關(guān)系

　　信息公開(kāi)有著給付行政的特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的關(guān)系，主要是給予一定信息，而不是課以一定義務(wù)，這與傳統(tǒng)的行政管理迥然不同。由此也形成了一種普遍性看法，認(rèn)為信息公開(kāi)在主體問(wèn)題上具有特殊性，無(wú)論是否具備一般意義上的行政主體資格，都可以作為信息公開(kāi)主體，認(rèn)為“信息公開(kāi)主體之所以可以游離開(kāi)行政主體理論，主要是因?yàn)樾姓黧w理論是秩序行政的產(chǎn)物，秩序的維護(hù)要以限制公民權(quán)利為代價(jià)，要特別強(qiáng)調(diào)主體的資格以及權(quán)力的來(lái)源。而信息公開(kāi)屬于給付行政范疇，是受益和提供信息服務(wù)的，所以，沒(méi)有必要受行政主體理論桎梏”。這就是理論和實(shí)踐中日漸流行的“信息公開(kāi)特殊論”。根據(jù)這種主張，信息公開(kāi)主體不僅包括傳統(tǒng)的行政主體，還包括那些傳統(tǒng)上不具有行政主體資格的辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)，如法制辦、派出所等，以及那些不對(duì)外行使行政管理職權(quán)因而一般不被視為行政管理機(jī)關(guān)的單位，如新華社、行政學(xué)院等，甚至公共企事業(yè)單位也被作為信息公開(kāi)主體。

　　信息公開(kāi)主體的擴(kuò)大，表面看似乎不存在問(wèn)題，但是一進(jìn)入實(shí)踐層面，問(wèn)題就開(kāi)始暴露出來(lái)了。申請(qǐng)人向傳統(tǒng)行政主體以外的其他主體提交信息公開(kāi)申請(qǐng)，如果得以公開(kāi)可以不論，如果被拒絕后訴諸法院，就將提出一個(gè)很棘手的問(wèn)題：傳統(tǒng)上不具備行政主體資格的單位，或者基于其職能一般不進(jìn)入行政訴訟程序的單位，能否、應(yīng)否以信息公開(kāi)主體的身份進(jìn)入行政訴訟程序?通過(guò)考察中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)可以發(fā)現(xiàn)，有些判決堅(jiān)持傳統(tǒng)的行政主體理論，以主體不適格為由駁回起訴，有些判決回避了主體資格問(wèn)題，以拒絕決定并無(wú)不當(dāng)為由駁回訴訟請(qǐng)求，當(dāng)然，也有些判決責(zé)令相關(guān)單位重新對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)作出處理，這實(shí)際上是默認(rèn)了其信息公開(kāi)主體的身份。

　　信息公開(kāi)主體與行政主體的關(guān)系之所以處于這種模糊狀態(tài)，根本原因是信息公開(kāi)的特殊性容易讓人產(chǎn)生模糊認(rèn)識(shí)，直接原因是現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》在這方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，當(dāng)然，這也是由于當(dāng)初對(duì)信息公開(kāi)制度認(rèn)識(shí)不深入，對(duì)規(guī)律性把握不夠的結(jié)果。處理好這對(duì)關(guān)系，是此次《政府信息公開(kāi)條例》修訂的重要任務(wù)之一。

　　從我國(guó)信息公開(kāi)實(shí)踐中暴露出的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，參考各國(guó)信息公開(kāi)法的基本經(jīng)驗(yàn)，處理好信息公開(kāi)主體與行政主體的關(guān)系，關(guān)鍵是把握好信息公開(kāi)主體的三個(gè)基本特征，并以這三個(gè)基本特征為衡量標(biāo)準(zhǔn)，將信息公開(kāi)主體限定為特定范圍內(nèi)的行政主體。一是行政性，作為信息公開(kāi)義務(wù)主體的單位，應(yīng)當(dāng)是行政性的單位，而不包括立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，也不應(yīng)該包括所謂的公共企事業(yè)單位。這是因?yàn)樾畔⒐_(kāi)法首先是行政程序法，是約束行政機(jī)關(guān)的法律，不能超出這個(gè)基本范疇適用于不具有行政性的其他單位。二是外部性，作為信息公開(kāi)義務(wù)主體的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是那些對(duì)外履行行政職責(zé)、其行為能夠直接影響當(dāng)事人權(quán)益的行政機(jī)關(guān)。這是因?yàn)樾畔⒐_(kāi)法之所以被創(chuàng)設(shè)出來(lái)，主要目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，只有那些對(duì)外行使行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，才適宜作為監(jiān)督對(duì)象，那些不具有外部性的行政機(jī)關(guān)，雖然從理論上也有監(jiān)督的必要，但是從成本收益的角度考慮，并沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的必要性。三是獨(dú)立性，作為信息公開(kāi)義務(wù)主體的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是在組織上相對(duì)獨(dú)立地履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。這是因?yàn)樾畔⒐_(kāi)作為法定義務(wù)，需要由司法監(jiān)督作為保障手段將其落到實(shí)處，而組織上的獨(dú)立性，是行政機(jī)關(guān)接受司法監(jiān)督、進(jìn)入司法程序的前提條件之一，那些不具備組織上的獨(dú)立性的行政機(jī)關(guān)，由于它不能獨(dú)立參加司法程序，因此無(wú)法強(qiáng)制其履行信息公開(kāi)法定義務(wù)，因而即便將其作為信息公開(kāi)義務(wù)主體，也是沒(méi)有實(shí)際意義的。

　　八、信息公開(kāi)與其他公開(kāi)的關(guān)系

　　除《政府信息公開(kāi)條例》外，我國(guó)現(xiàn)行246部法律中，有近一百部包含有關(guān)信息公開(kāi)的條文，現(xiàn)行七百多部行政法規(guī)中，有約三分之一的行政法規(guī)包含有關(guān)信息公開(kāi)的條文。那么，其他法律法規(guī)規(guī)定的信息公開(kāi)，與《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的信息公開(kāi)有什么區(qū)別，如何恰當(dāng)處理他們之間的關(guān)系，成為《政府信息公開(kāi)條例》需要處理好的重要問(wèn)題。

　　《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的信息公開(kāi)，以保障知情權(quán)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)為主要目的，可以稱之為“基于知情權(quán)的信息公開(kāi)”。其他法律法規(guī)規(guī)定的信息公開(kāi)，有一些也屬于這一類，與《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的信息公開(kāi)屬于同一類事物，除此之外，還可以區(qū)分出四類其他類型的信息公開(kāi)。一是作為行政程序一個(gè)環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條規(guī)定的“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)。公告的時(shí)間不得少于三十日”;二是作為行政處罰方式的信息公開(kāi)，如《水污染防治法》第十九條規(guī)定的“縣級(jí)以上環(huán)保部門對(duì)違反本法規(guī)定、嚴(yán)重污染水環(huán)境的企業(yè)予以公布”，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十七條規(guī)定的“進(jìn)行監(jiān)督抽查的產(chǎn)品質(zhì)量不合格的責(zé)令改正，逾期不改，由省級(jí)以上政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門予以公告”;三是作為專門公共服務(wù)的信息公開(kāi)，如《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢，《統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)信息的公開(kāi)等;四是作為行政管理措施的信息公開(kāi)，最典型的是《證券法》規(guī)定的證券管理部門對(duì)于上市公司監(jiān)管要求的信息公開(kāi)，以及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第三十八條規(guī)定的“基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在通過(guò)登記管理機(jī)關(guān)的年度檢查后，將年度工作報(bào)告在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布，接受社會(huì)公眾的查詢、監(jiān)督”，等等。這四類信息公開(kāi)，與《政府信息公開(kāi)條例》所規(guī)定的基于知情權(quán)的信息公開(kāi)，在法律依據(jù)、公開(kāi)主體、公開(kāi)客體、公開(kāi)對(duì)象、公開(kāi)方式、法律后果等方面，都迥然有異，不能不加區(qū)分。

　　一般情況下，不同類型的信息公開(kāi)，按照相應(yīng)的法律規(guī)定辦理。申請(qǐng)人不能依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施其他類型的信息公開(kāi)，因此，在《政府信息公開(kāi)條例》中，應(yīng)當(dāng)引入相應(yīng)的豁免條款，即其他法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了公開(kāi)的方式、渠道、程序的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照其他法律法規(guī)的規(guī)定辦理。需要注意的是，區(qū)分不同類型的信息公開(kāi)，不應(yīng)成為對(duì)行政機(jī)關(guān)的硬性約束，豁免條款本身不是強(qiáng)制性的，而是授權(quán)性的，申請(qǐng)人依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施其他類型的信息公開(kāi)的，行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行權(quán)衡，如果沒(méi)有什么不便，也可以向其提供所要求的信息。

　　九、信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)開(kāi)放的關(guān)系

　　將數(shù)據(jù)開(kāi)放納入《政府信息公開(kāi)條例》，是一種很高的呼聲。對(duì)此，此次《政府信息公開(kāi)條例》修訂不能不認(rèn)真加以考慮。

　　從信息公開(kāi)法的發(fā)展實(shí)際來(lái)看，當(dāng)前世界各國(guó)信息公開(kāi)法，還沒(méi)有將數(shù)據(jù)及其開(kāi)放作為主要客體的立法例，與之相反，倒是有一些國(guó)家在信息公開(kāi)法之外，準(zhǔn)備單獨(dú)出臺(tái)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法，與信息公開(kāi)法并行并列。世界各國(guó)信息公開(kāi)法的制度與實(shí)踐，并沒(méi)有朝著數(shù)據(jù)開(kāi)放的方向演進(jìn)，恰恰相反，而是走出了一條信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)開(kāi)放分立、并行的發(fā)展道路。將數(shù)據(jù)開(kāi)放視為信息公開(kāi)高級(jí)階段的看法，并沒(méi)有在實(shí)踐中得到驗(yàn)證。

　　實(shí)踐中的數(shù)據(jù)開(kāi)放與信息公開(kāi)的分道揚(yáng)鑣，其根本原因在于，作為法律客體的信息和數(shù)據(jù)，二者之間存在著重大的內(nèi)在區(qū)別。第一，基本內(nèi)涵不同。信息是具有特定含義的知識(shí)，數(shù)據(jù)本身不具有特定含義，單獨(dú)的數(shù)據(jù)無(wú)法傳遞特定的知識(shí)。可以打一個(gè)簡(jiǎn)單的比方，10000是一個(gè)數(shù)據(jù)，但是，這個(gè)數(shù)據(jù)本身沒(méi)有任何特定的意義，如果說(shuō)“某機(jī)關(guān)一年收到信息公開(kāi)申請(qǐng)數(shù)量為10000件”，則意味著特定的含義，這就是信息。需要注意的是，數(shù)據(jù)不等于阿拉伯?dāng)?shù)字，坐標(biāo)、狀態(tài)等，都是數(shù)據(jù)。第二，物理形態(tài)不同。信息的公開(kāi)是一條一條的，數(shù)據(jù)的開(kāi)放是一片一片的。翻閱已經(jīng)出臺(tái)的為數(shù)不多的數(shù)據(jù)開(kāi)放法，其調(diào)整的對(duì)象都是成片的集合的數(shù)據(jù)，而不是零星的數(shù)據(jù)。零星的數(shù)據(jù)沒(méi)有什么價(jià)值，無(wú)法作為數(shù)據(jù)開(kāi)放法的客體。例如，美國(guó)正在審議中的《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》在描述其客體時(shí)，使用的概念就是“數(shù)據(jù)集(Data Asset)”，其含義是“數(shù)據(jù)資源的集合”。第三，價(jià)值指向不同。無(wú)論是信息公開(kāi)，還是數(shù)據(jù)開(kāi)放，都是因?yàn)楣_(kāi)的信息和開(kāi)放的數(shù)據(jù)都對(duì)于人們有價(jià)值，信息和數(shù)據(jù)也正是因?yàn)檫@種價(jià)值上的有用性，才具備成為法律客體的基本要求，從而支撐起相應(yīng)的立法。作為法律客體的有用性，是信息和數(shù)據(jù)乃至其他任何法律客體的共同特征，但不同的是，信息和數(shù)據(jù)對(duì)于人們的價(jià)值是不同的。這一點(diǎn)，很直觀地反映在立法目的之中。信息公開(kāi)法的立法目的，也就是信息公開(kāi)的基本價(jià)值，最主要的是監(jiān)督價(jià)值，在監(jiān)督的基礎(chǔ)上衍生出相應(yīng)的責(zé)任提升、治理改善等價(jià)值。而數(shù)據(jù)開(kāi)放法的立法目的，顯然不是監(jiān)督，不僅不是監(jiān)督，數(shù)據(jù)開(kāi)放的一個(gè)基本準(zhǔn)則是匿名化，即所開(kāi)放的數(shù)據(jù)必須經(jīng)過(guò)匿名處理，這種匿名化處理與監(jiān)督所應(yīng)當(dāng)具有的明確指向性相去甚遠(yuǎn)。依然以美國(guó)出臺(tái)的《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》為例，其確立的立法目的有四個(gè)，一是提升治理效能，二是創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會(huì)，三是促進(jìn)科技發(fā)展，四是優(yōu)化民主進(jìn)程。其中，《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》就第二個(gè)和第三個(gè)立法目的做了進(jìn)一步的細(xì)化，涉及到提高社會(huì)生產(chǎn)率、降低能源消耗、降低升本，提升社會(huì)安全度、促進(jìn)創(chuàng)新、助力科技發(fā)明、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、改善教育質(zhì)量，等等。顯而易見(jiàn)，客體對(duì)人的有用性不同，決定著法律關(guān)系的不同，從而也就從根本上決定著相應(yīng)法律的不同。

　　基于這種客體的內(nèi)在差異，信息公開(kāi)法與數(shù)據(jù)開(kāi)放法在指導(dǎo)思想、基本原則、基本假設(shè)、規(guī)制手段等方面也大不相同。比如，兩類法律對(duì)政府機(jī)關(guān)主動(dòng)作為的要求不同，信息公開(kāi)法一般不要求政府機(jī)關(guān)主動(dòng)制作加工匯總整理信息以對(duì)外公開(kāi)，而是以信息的客觀狀態(tài)為限，而數(shù)據(jù)開(kāi)放法則要求政府機(jī)關(guān)主動(dòng)地制作保存整理相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)以對(duì)外開(kāi)放;又如，信息公開(kāi)一般以免費(fèi)為原則，超過(guò)合理程度的才收取最低限的成本費(fèi)用，而數(shù)據(jù)開(kāi)放在收費(fèi)方面，沒(méi)有這種限定，可以以收費(fèi)為原則;再如，政府機(jī)關(guān)對(duì)于所公開(kāi)信息的真實(shí)準(zhǔn)確，一般不負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，有些國(guó)家的信息公開(kāi)法甚至明確排除了政府機(jī)關(guān)對(duì)所公開(kāi)信息真實(shí)準(zhǔn)確的責(zé)任，但是，對(duì)于數(shù)據(jù)開(kāi)放法而言，所開(kāi)放數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確卻是基本要求，政府機(jī)關(guān)有責(zé)任采取措施保證所開(kāi)放數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確;等等。

　　據(jù)此而言，要求將數(shù)據(jù)開(kāi)放納入到《政府信息公開(kāi)條例》，甚至將數(shù)據(jù)開(kāi)放視為信息公開(kāi)的升級(jí)版、更高形態(tài)，是一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。信息公開(kāi)與數(shù)據(jù)開(kāi)放，是兩類互不相同的法律類型，不宜合二為一。

　　十、主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的關(guān)系

　　主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)，是信息公開(kāi)的兩種不同方式。主動(dòng)公開(kāi)指，無(wú)需特定申請(qǐng)人主張，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)社會(huì)公開(kāi)發(fā)布信息的行為。依申請(qǐng)公開(kāi)指，申請(qǐng)人按照規(guī)定要求以特定方式向其提供特定信息，行政機(jī)關(guān)按照規(guī)定在特定時(shí)間內(nèi)對(duì)申請(qǐng)人的要求作出是否滿足其要求的決定的行為。主動(dòng)公開(kāi)是政府和整個(gè)社會(huì)的關(guān)系，是點(diǎn)對(duì)面的，依申請(qǐng)公開(kāi)是政府和某一特定社會(huì)主體的關(guān)系，是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的。圍繞兩種不同的公開(kāi)方式，逐漸發(fā)展出一些配套的規(guī)定，如公開(kāi)的內(nèi)容、公開(kāi)的方式、公開(kāi)的程序、公開(kāi)的救濟(jì)等，使得兩種公開(kāi)方式的規(guī)定，逐漸成為兩個(gè)并行的制度體系。但是，這兩個(gè)制度體系的地位并不平等。

　　在信息公開(kāi)法發(fā)展歷程中，依申請(qǐng)公開(kāi)是信息公開(kāi)法的主體內(nèi)容，絕大多數(shù)國(guó)家信息公開(kāi)制度的主體內(nèi)容，都是圍繞信息公開(kāi)申請(qǐng)法律關(guān)系展開(kāi)的，從信息公開(kāi)申請(qǐng)的提出，到信息公開(kāi)申請(qǐng)?zhí)幚頉Q定的作出，以及后續(xù)的救濟(jì)程序，都是如此。在信息公開(kāi)法的后續(xù)發(fā)展中，特別是由于信息發(fā)布技術(shù)的進(jìn)步，主動(dòng)公開(kāi)在越來(lái)越多的信息公開(kāi)法中作出規(guī)定。但是，這并不意味著主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)取得了同等地位。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，絕大多數(shù)國(guó)家信息公開(kāi)法中，主動(dòng)公開(kāi)都處于次要的、附屬性的地位，且主要是對(duì)公開(kāi)內(nèi)容和公開(kāi)方式的規(guī)定，缺乏公開(kāi)程序、公開(kāi)救濟(jì)等方面的規(guī)定。

　　反觀我國(guó)現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》，與多數(shù)國(guó)家的信息公開(kāi)法有所不同，它基本上是圍繞主動(dòng)公開(kāi)這個(gè)核心構(gòu)建起來(lái)的一個(gè)制度。這是由當(dāng)時(shí)的一些具體情況所決定的。經(jīng)過(guò)7年多的實(shí)踐，這種框架結(jié)構(gòu)日漸暴露出一些問(wèn)題。一是依申請(qǐng)公開(kāi)程序規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略，致使整個(gè)信息公開(kāi)申請(qǐng)?zhí)幚砹鞒檀嬖谠S多程序盲點(diǎn)，如期限的起算點(diǎn)、征求第三方意見(jiàn)程序、補(bǔ)正的具體操作辦法，等等。同時(shí)，依申請(qǐng)公開(kāi)法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)邊界過(guò)于模糊，公開(kāi)范圍不夠清楚。程序的過(guò)于簡(jiǎn)略與權(quán)利義務(wù)邊界的過(guò)于模糊，是依申請(qǐng)公開(kāi)糾紛高發(fā)多發(fā)的直接原因。二是邏輯不夠嚴(yán)密，在公開(kāi)的方式和程序上，沒(méi)有明確區(qū)分主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩種不同方式作有針對(duì)性的規(guī)定，如信息公開(kāi)的權(quán)限、方式、范圍等，沒(méi)有區(qū)分是適用于主動(dòng)公開(kāi)還是依申請(qǐng)公開(kāi)，一些明顯應(yīng)當(dāng)適用于主動(dòng)公開(kāi)的規(guī)定，實(shí)踐中被適用于依申請(qǐng)公開(kāi)，由此導(dǎo)致了更多的問(wèn)題。正如曾經(jīng)參與《政府信息公開(kāi)條例》制定的學(xué)者所指出的那樣，“《條例》在結(jié)構(gòu)、程序、制度的協(xié)調(diào)性方面還存在一定的缺陷，有很大的提升和優(yōu)化空間。比如：第二章‘公開(kāi)的范圍’主要規(guī)定的是主動(dòng)公開(kāi)，第三章‘公開(kāi)的方式和程序’規(guī)定的又主要是依申請(qǐng)公開(kāi)，導(dǎo)致《條例》在整體結(jié)構(gòu)上不匹配”。我國(guó)信息公開(kāi)實(shí)踐中的“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)”，是這方面的典型例證?！墩畔⒐_(kāi)條例》第十七條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi);行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)?！边@顯然是針對(duì)主動(dòng)公開(kāi)所做的規(guī)定，但是，由于結(jié)構(gòu)上的混亂以及其他一些現(xiàn)實(shí)原因，這一規(guī)定被適用于依申請(qǐng)公開(kāi)，造成相當(dāng)程度的混亂。實(shí)際上，依申請(qǐng)公開(kāi)的很多規(guī)定，與“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)”的邏輯是直接矛盾的，比如，征求其他行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)的程序，主要就是解決從其他行政機(jī)關(guān)獲取信息能否公開(kāi)的問(wèn)題，還有絕大多數(shù)國(guó)家予以豁免公開(kāi)的“行政機(jī)關(guān)之間的往來(lái)文書(shū)”，解決的也是從其他行政機(jī)關(guān)獲取信息是否公開(kāi)的問(wèn)題，等等。從其他國(guó)家信息公開(kāi)法中，找不到適用于依申請(qǐng)公開(kāi)的類似于“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)”的條款，原因就在于此。

　　處理好主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的關(guān)系，主要應(yīng)把握好三個(gè)方面。第一，對(duì)現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》的體例結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，將主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)加以區(qū)分，主動(dòng)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)相對(duì)獨(dú)立，其他的則都是適用于依申請(qǐng)公開(kāi)的規(guī)定。第二，主動(dòng)公開(kāi)部分側(cè)重內(nèi)容，可以大幅增加主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容，因?yàn)楝F(xiàn)在的信息公開(kāi)技術(shù)條件已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，可以以很低的成本公開(kāi)大量的信息。同時(shí)，主動(dòng)公開(kāi)要求的落實(shí)，一靠信息公開(kāi)主管部門監(jiān)督督促，二靠對(duì)公開(kāi)格式、渠道等操作性要求的明確，越明確具體，越有利于落實(shí)。第三，依申請(qǐng)公開(kāi)側(cè)重程序，要對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)的提交、接收、征求第三方意見(jiàn)、補(bǔ)正、處理、最終作出決定、送達(dá)等全流程進(jìn)行規(guī)范，使得行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人都有章可循，整個(gè)信息公開(kāi)法律關(guān)系井然有序。

　?。ㄗ髡撸簢?guó)務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開(kāi)辦公室干部 后向東）