二、線上政府的內(nèi)涵：從線下治理到線上治理
自互聯(lián)網(wǎng)在中國蓬勃發(fā)展以來，我國政府也順應時代潮流，積極涉足互聯(lián)網(wǎng)在政府管理服務中的應用領域，先后經(jīng)歷了網(wǎng)上政府信息公開、電子政務以及網(wǎng)絡政府發(fā)展階段。從對政府政策文件、辦事規(guī)章、數(shù)據(jù)圖表等信息在網(wǎng)絡上的簡單發(fā)布，到開通網(wǎng)絡行政辦事通道、建立網(wǎng)絡政民互動平臺的電子政務建設，再到全面建設電子化的網(wǎng)絡政府，通過信息技術與網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)政府部門的資源共享與流程優(yōu)化，提升社會公眾對政府事務的參與性和政府回應性。從政府在網(wǎng)絡領域的發(fā)展軌跡可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)政府與互聯(lián)網(wǎng)的關系，仍然局限于政府利用信息技術和網(wǎng)絡媒介改善傳統(tǒng)社會治理的治理框架之內(nèi)，并沒有突破傳統(tǒng)社會事務和政府治理的格局。而隨著網(wǎng)絡社會新的場景和互動關系的出現(xiàn)，網(wǎng)絡社會呈現(xiàn)出比傳統(tǒng)社會更為復雜的治理局面，產(chǎn)生了全新的治理需求。在此情形下，政府治理的改革與創(chuàng)新不應囿于對網(wǎng)絡技術和網(wǎng)絡媒介的應用范圍，而應當將治理視域延伸至網(wǎng)絡社會，規(guī)范網(wǎng)絡社會公共秩序、化解網(wǎng)絡社會公共危機，構建完善的網(wǎng)絡社會治理體系。
線上政府就是為應對網(wǎng)絡社會治理而提出的全新政府概念。所謂線上政府，是指政府構建基于網(wǎng)絡社會需求、政府職能面向網(wǎng)絡社會治理、政府轄區(qū)輻射網(wǎng)絡社會空間，以工作對象的跨區(qū)域性、工作內(nèi)容的網(wǎng)絡相關性、工作方式的信息技術依賴性為特征的，從事線上活動管理、維護網(wǎng)絡社會運行秩序的政府架構。目前，我國對網(wǎng)絡信息監(jiān)管、網(wǎng)絡犯罪治理、網(wǎng)絡經(jīng)濟活動等雖然積極介入治理并陸續(xù)出臺了一系列法律法規(guī)，但總體上網(wǎng)絡治理仍然處于治理手段較為被動、治理范圍點狀分布、治理效力嚴重不足的狀態(tài)。線上政府正是致力于改變這種治理現(xiàn)狀上的不足，全面、系統(tǒng)的建立網(wǎng)絡社會法治化治理體系。為了正確理解線上政府的內(nèi)涵，應著重注意以下幾點：
(一)線上政府是一個基于“線上-線下”二元分析框架而產(chǎn)生的分析概念，并非意味著在傳統(tǒng)政府之外重建一個新的政府
正如互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展已使網(wǎng)絡社會與傳統(tǒng)社會并駕齊驅、線上生活與線下生活缺一不可，“線上”與“線下”的分野日漸清晰，矛盾日益凸顯，分類而治的需求日益增加，“線上-線下”成為符合時代背景、利于問題解決的二元分析框架。線上政府與線下政府，便是基于政府治理對象、工作領域、服務內(nèi)容的不同，而形成的二元分析概念。我們對服務國家公民、治理傳統(tǒng)社會的線下政府(即傳統(tǒng)政府)已然熟知，對于面向網(wǎng)絡空間、治理網(wǎng)絡社會的線上政府，則可以進行類比推及。首先，線上政府同線下政府一樣，是實體的政府，而非虛擬的政府。盡管線上政府的治理對象是網(wǎng)絡虛擬身份——網(wǎng)民，工作領域是網(wǎng)絡虛擬空間，但這并非意味著線上政府是虛擬的政府，網(wǎng)絡中產(chǎn)生的關系、交易甚至犯罪，其結果都能夠映射到現(xiàn)實社會之中，并產(chǎn)生著實際的影響。因此線上政府不能僅僅虛擬化于網(wǎng)絡空間維系網(wǎng)絡虛擬關系，而是應實體存在于現(xiàn)實社會中，維系網(wǎng)絡虛擬秩序的同時對網(wǎng)絡活動的現(xiàn)實化結果加以有效治理。其次，線上政府與線下政府是統(tǒng)一的政府，而非割裂的政府。一方面，線上政府與線下政府的統(tǒng)一性體現(xiàn)在網(wǎng)絡治理中線上與線下的聯(lián)動性上，線下環(huán)節(jié)是網(wǎng)絡治理中不可或缺、不可割裂的環(huán)節(jié)。另一方面，統(tǒng)一性還體現(xiàn)為建構線上政府，并非要在傳統(tǒng)政府之外重建一個新的政府。線上政府與線下政府的分野體現(xiàn)在分析方法的二元性、政府職能和治理領域的不同上，它們既可以是同一政府的不同部門，也可以是同一部門的不同職能分工。
(二)線上政府并非傳統(tǒng)政府的網(wǎng)絡化形態(tài)，而是對政府治理領域的網(wǎng)絡化延伸
線上政府建構的目的，一方面并非等同于電子政府、網(wǎng)絡政府等藉由信息技術和網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)傳統(tǒng)政府服務的網(wǎng)絡化、便捷化的概念內(nèi)涵，另一方面也并不意味著將傳統(tǒng)政府的組織職能在網(wǎng)絡上一一映射，構建傳統(tǒng)政府的網(wǎng)絡化形態(tài)。線上政府是對政府治理領域朝向網(wǎng)絡社會的延伸，著重于維護網(wǎng)絡社會本身的運行秩序，解決由于網(wǎng)絡社會的存在而衍生出的與線下生活截然不同的新問題，并對線上、線下同時存在的問題進行協(xié)調(diào)一致的解決。目前我國網(wǎng)絡社會的輿論秩序建構、交易安全保障、網(wǎng)絡產(chǎn)權保護、網(wǎng)絡違法行為打擊等都還處于缺乏系統(tǒng)性法律制度的探索階段，線上政府正是作用于發(fā)現(xiàn)線上問題、探尋解決方案、進行有益嘗試、推動立法進程的各個環(huán)節(jié)，防止線上生活的政府缺位和法律失效。
(三)線上政府的構建愿景，是建立線上-線下的縱向秩序協(xié)調(diào)機制，發(fā)展有中國特色的橫向網(wǎng)絡治理機制
從縱向上看，網(wǎng)絡社會與傳統(tǒng)社會并行發(fā)展，時刻產(chǎn)生著千絲萬縷的聯(lián)系。網(wǎng)絡社會既產(chǎn)生自現(xiàn)實社會活動在網(wǎng)絡空間上的映射，也在網(wǎng)絡空間的獨特性下進行著社會關系的重組和再生產(chǎn);網(wǎng)絡社會既部分遵從傳統(tǒng)社會的運行規(guī)則，又在技術優(yōu)勢和空間無限性下創(chuàng)設出許多新的規(guī)則。網(wǎng)絡社會與傳統(tǒng)社會顯然無法形成一一對應的映射關系，也就意味著網(wǎng)絡社會與傳統(tǒng)社會的上下對接無法通過順其自然方式銜接流暢。因此線上政府的使命之一，便是建立起線上-線下的縱向秩序協(xié)調(diào)機制，使線下活動的線上應用在遵循傳統(tǒng)社會規(guī)則的同時具備網(wǎng)絡的靈活性，使線上活動的線下環(huán)節(jié)在展現(xiàn)網(wǎng)絡特性的同時符合傳統(tǒng)社會的運行規(guī)則。要建立線上-線下的縱向秩序協(xié)調(diào)機制，不僅需要線上政府內(nèi)部部門之間、線上政府與線下政府之間的協(xié)調(diào)與銜接，還需要國家、市場與社會之間的合作與聯(lián)動，共同協(xié)力使網(wǎng)絡社會的發(fā)展不受傳統(tǒng)社會的掣肘，傳統(tǒng)社會的秩序不因網(wǎng)絡社會而擾亂。
從橫向上看，網(wǎng)絡社會是網(wǎng)絡空間中培育出的全新的社會體系，網(wǎng)絡社會有著創(chuàng)設全新互動關系、培育全新政治社會化路徑的巨大潛力，但其流動性和隱匿性也意味著網(wǎng)絡中的政治社會化過程易受其他勢力的裹挾。在網(wǎng)絡社會的扁平化特征使其無法依賴縱向的層級制管理體制的情形下，如何適應當前網(wǎng)絡社會分化的客觀情境，發(fā)展出有中國特色的橫向網(wǎng)絡治理機制，就顯得尤為重要。網(wǎng)絡治理機制的“中國特色”體現(xiàn)在網(wǎng)絡社會的議程設置要符合國家體制的議事框架，網(wǎng)絡社會的規(guī)則制定要符合國家的憲法精神，網(wǎng)絡社會的發(fā)展程度要立足于中國社會的現(xiàn)實情境，進而利用網(wǎng)絡社會的多中心、扁平化特征，實行網(wǎng)絡社會的橫向治理、分類治理，并在治理機制上體現(xiàn)公平價值與民主價值(見表1)。
三、線上政府的構建：特征與職能
(一)線上政府的特征初探
構建線上政府，需厘清線上政府的組織結構、控制機制、管理方式以及職能劃分等內(nèi)容，其建構依據(jù)一方面來源于網(wǎng)絡社會的流動性、隱匿性、共態(tài)性與公共性特征，線上政府的建構應適應網(wǎng)絡社會的特征并善于解決網(wǎng)絡社會的治理困境;另一方面來源于對線下政府的類比推及，從線下生活與線上生活的異同推演線上政府應對線下政府進行的借鑒與創(chuàng)新。表1展示了線上政府與線下政府的特征對比，梳理了線上政府在管理對象、組織結構、控制機制、管理方式等方面的特征，刻畫了線上政府的雛形。
由表1可以看出，在作用范圍上，線下政府面對的是現(xiàn)實空間中的傳統(tǒng)社會，而線上政府針對的是建立在網(wǎng)絡空間之上的網(wǎng)絡社會。
在面向個體上，線下政府的管理對象是個人與身份一一對應的公民，而線上政府面對的則是以ID和賬號為身份標簽的網(wǎng)民，網(wǎng)民身份虛擬、流動性強、可控性低，與公民形成多對一的身份對應關系，成為線上治理復雜性的成因以及治理難點。
在管理結構上，傳統(tǒng)社會政府管理采取的是基于不同政府層級組織之間的“條塊關系”而進行的條條、塊塊、條塊結合的管理模式，矩陣式的條塊管理在治理現(xiàn)實中也存在著諸如行政效率低下、條塊分割、等級隸屬關系強化等弊端。而網(wǎng)絡社會的治理關系遠比傳統(tǒng)社會復雜，其技術特性和多中心特點使網(wǎng)絡中任意兩方都能夠實現(xiàn)連接，呈現(xiàn)出復雜的網(wǎng)絡狀關系結構。因此對于網(wǎng)絡社會的管理，無法將其囿于條塊的框架之中，而應該實行與網(wǎng)絡社會特征相一致的網(wǎng)絡管理結構，形成多中心引導、多主體參與、多領域互動的管理結構。
在組織架構上，線下政府沿用經(jīng)典科層制組織形式，在組織結構上呈現(xiàn)縱向層級化特征，與我國從中央到地方的層次治理特征相吻合。相比傳統(tǒng)社會，網(wǎng)絡社會本身即呈現(xiàn)出扁平化的社會結構，以促進信息在網(wǎng)絡社會中的快速流動。因此，線上政府應采取扁平化的組織架構，降低層級結構帶來的重疊性、冗余性的弊端，加快網(wǎng)絡管理信息流速率，提高網(wǎng)絡行政效率。
在職能邊界上，線下政府歷來實行從中央到地方、劃地而治的屬地管理。與傳統(tǒng)社會地域的有限性不同，網(wǎng)絡社會空間上呈現(xiàn)出無邊界特點，無法像地域的劃分一樣規(guī)劃網(wǎng)域的邊界。因而線上政府應順應網(wǎng)絡社會特征，采取基于網(wǎng)域的區(qū)域管理模式，其中包括平臺管理和分層管理。平臺管理是對網(wǎng)絡平臺進行分類管理的管理模式，盡管網(wǎng)絡空間難以為界，但網(wǎng)絡中的社交平臺、電子商務交易平臺、即時通訊平臺等網(wǎng)絡平臺則具備相對封閉性和行業(yè)類別特性，依據(jù)平臺類別對網(wǎng)絡平臺進行分類管理，能夠抓住網(wǎng)絡社會的矛盾中心，實現(xiàn)網(wǎng)絡社區(qū)、網(wǎng)絡市場的有效治理。分層管理是依據(jù)網(wǎng)絡層次結構而進行的分類管理模式，正如互聯(lián)網(wǎng)的全球性聯(lián)通是建立在七層通信協(xié)議的架構之上，網(wǎng)絡社會也產(chǎn)生了物理、應用與意識形態(tài)的層次之分，有學者提出對互聯(lián)網(wǎng)進行基于結構層面、功能層面、意識層面的分層治理，[9]以層為界制定相適應的治理策略，能夠實現(xiàn)網(wǎng)絡社會的精準治理。
在控制機制上，傳統(tǒng)政府在社會治理中具有絕對的權威，是絕大多數(shù)社會規(guī)則的制定者和裁決者，在傳統(tǒng)社會治理中具有單一權威中心的地位。但是在網(wǎng)絡社會中，網(wǎng)絡生活被分割為一個個不同的網(wǎng)絡平臺，每個網(wǎng)絡平臺都會制定自己的管理規(guī)則，擁有對平臺成員活動進行規(guī)制和裁決的權威，平臺成員除了要遵守政府的規(guī)章之余，要在平臺中進行活動還需服從網(wǎng)絡平臺的管理規(guī)定。因而在網(wǎng)絡社會中線上政府并非單一的權威中心，在政府之外各個網(wǎng)絡平臺也成為分布在網(wǎng)絡社會中的大大小小的權威中心。這不僅意味著線上政府進行網(wǎng)絡治理可以通過對網(wǎng)絡平臺的規(guī)制來實現(xiàn)網(wǎng)絡的總體性治理，還意味著以網(wǎng)絡平臺為代表的權威中心可以成為網(wǎng)絡政府治理的輔助和補充。
在治理的法治原則上，硬法代表能夠依靠國家強制力保證實施的法律規(guī)范，而軟法是指一定人類共同體通過其成員參與、協(xié)商方式制定或認可的非典型意義上的法。[10]我國傳統(tǒng)社會法律體系經(jīng)過長久的實踐與發(fā)展，對社會生活的方方面面加以完善的法律約束，形成了以硬法為主、軟法為輔的法治模式，硬法之治目前仍占據(jù)著社會治理的主流方式。相比之下，網(wǎng)絡空間的法治體系尚未建成，目前應用于網(wǎng)絡治理的硬法體系也僅囊括了網(wǎng)絡安全法律體系、網(wǎng)絡言論規(guī)范體系和網(wǎng)絡信息保護體系，[11]網(wǎng)絡社會的流動性、公共性使其可以更加依賴軟法之治?；ヂ?lián)網(wǎng)為成員的參與、協(xié)商提供了跨越時空的便利性，為網(wǎng)絡社區(qū)、網(wǎng)絡平臺、網(wǎng)絡行業(yè)協(xié)會的成長提供了豐沃的土壤，這些網(wǎng)絡社區(qū)、平臺、行業(yè)協(xié)會已經(jīng)具備了準公共性的特征，行業(yè)自治能夠規(guī)范相當規(guī)模的網(wǎng)絡社會秩序，成為網(wǎng)絡社會治理的重要組成部分。正因如此，硬法之治與軟法之治的協(xié)同治理應成為線上政府的網(wǎng)絡社會治理法治原則。
(二)線上政府的職能劃分
政府在網(wǎng)絡社會中應該行使什么樣的職能，是線上政府構建中最為重要的問題。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將政府職能概述為宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、環(huán)境保護，精煉的概括了政府的職能領域。線上政府的職能范圍既形成于上述的政府職能框架之內(nèi)，又與網(wǎng)絡社會當前面臨的問題密切相關，基于以上兩方面的分析，我們將線上政府的當前職能歸納為網(wǎng)絡安全保障、網(wǎng)絡市場監(jiān)管、網(wǎng)絡公共服務、網(wǎng)絡秩序管理。
網(wǎng)絡安全保障。線上政府的網(wǎng)絡安全保障職能體系包含了國家安全、個人隱私安全和網(wǎng)絡交易安全。在信息時代，網(wǎng)絡已經(jīng)成為國際競爭的主戰(zhàn)場，網(wǎng)絡黑客竊取國家機密、軍事機密的情形不僅出現(xiàn)在科幻劇作中，也真實地存在于現(xiàn)實世界里，在國家層面上抵御外部勢力經(jīng)由互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡攻擊、信息竊取以及價值滲透和輿論操縱，已成為線上政府維護網(wǎng)絡安全的重大責任和挑戰(zhàn)。此外，大數(shù)據(jù)技術的快速發(fā)展使個人變得越來越透明，人們在網(wǎng)絡生活中也經(jīng)受著隱私泄露的不安全感，保護公民的個人信息不受非法利用、隱私權不受不法侵害，也是線上政府需行使的職能。同時，隨著網(wǎng)絡金融的普及，線上交易變得越來越頻繁，看得見的資金交易變成了看不見的信息流動，線上政府應在此過程中防止線上資金在交易過程中被攔截、竊取，保護網(wǎng)絡交易安全。習近平曾在國家安全工作座談會上指出，“要筑牢網(wǎng)絡安全防線，提高網(wǎng)絡安全保障水平，強化關鍵信息基礎設施防護，加強網(wǎng)絡安全預警監(jiān)測，確保大數(shù)據(jù)安全”。構建線上政府，實施網(wǎng)絡安全保障，是新時期“總體國家安全觀”對國網(wǎng)絡治理提出的新要求。
網(wǎng)絡市場監(jiān)管。據(jù)聯(lián)合國寬帶可持續(xù)發(fā)展委員會發(fā)布的最新報告，2016年中國已成為全球第一大互聯(lián)網(wǎng)市場;[12]同年，全國數(shù)字經(jīng)濟總量已占據(jù)全國GDP總量的30.61%，[13]數(shù)字經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟的重要組成部分。在此際遇下，規(guī)范網(wǎng)絡市場秩序，維持網(wǎng)絡市場健康發(fā)展成為新一輪推動經(jīng)濟增長、助力結構轉型的關鍵。線上政府不僅要對面向消費者的網(wǎng)絡消費者市場進行有效監(jiān)管，同時還應規(guī)范網(wǎng)絡企業(yè)間競爭行為，遏制網(wǎng)絡不正當競爭情況的出現(xiàn)。從目前政府部門發(fā)布的網(wǎng)絡市場監(jiān)管典型案例來看，政府的網(wǎng)絡監(jiān)管內(nèi)容多集中在網(wǎng)絡虛假宣傳、發(fā)布違法廣告、侵犯他人商標、網(wǎng)絡傳銷和不正當競爭等方面，特別是網(wǎng)絡制假售假活動猖獗。線下政府應整合現(xiàn)有的網(wǎng)絡市場監(jiān)管資源，建立全面、系統(tǒng)的網(wǎng)絡市場監(jiān)管體系，實現(xiàn)凈化網(wǎng)絡市場環(huán)境、維護網(wǎng)絡市場健康發(fā)展的職能目標。
網(wǎng)絡公共服務。提供公共服務是現(xiàn)代政府的重要職能，也是政府合法性的重要來源。網(wǎng)絡空間作為新產(chǎn)生的公共領域，易于接納和創(chuàng)設新的公共服務內(nèi)容和服務形式，網(wǎng)絡社會的政府公共服務大有可為。線上政府的網(wǎng)絡公共服務包括了網(wǎng)絡基礎設施服務、電子政務服務和云計算服務?；ヂ?lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展有賴于網(wǎng)絡基礎設施的建設，網(wǎng)絡基礎設施需求量大、統(tǒng)籌性強、造價高，需要政府部門“集中力量辦大事”，加強網(wǎng)絡互聯(lián)互通、實現(xiàn)三網(wǎng)融合，進而推動網(wǎng)絡經(jīng)濟健康快速發(fā)展。在電子政務服務方面，線上問政、線上辦事已經(jīng)被我們所熟知，政府在推動電子政務發(fā)展上已經(jīng)做了許多有益嘗試，線上政府應進一步打通部門之間的互聯(lián)障礙，實現(xiàn)部門之間的數(shù)據(jù)連接、業(yè)務銜接和職能聯(lián)動，利用網(wǎng)絡技術和平臺，使行政辦事“最多跑一次”甚至“一次也不用跑”成為可能;云計算是隨著大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展而產(chǎn)生的新興事物，對于云計算是否應是公共服務、是否應該由政府提供等問題還處于探討探索階段，但云計算的強大計算存儲能力必定可以為公共服務的精準化、有效性提供更多支持，政府購買服務的供給模式也已經(jīng)走向實踐探索之路，未來云計算必定成為線上政府公共服務的有力支撐。
網(wǎng)絡秩序管理。相比其他方面，政府在網(wǎng)絡秩序管理上的行動已經(jīng)走在了前面，在規(guī)范網(wǎng)絡言論、限制不健康內(nèi)容傳播等方面已經(jīng)形成了相對完善的法律體系。但在另一方面，網(wǎng)絡的特性又使網(wǎng)絡社會的不確定性大大增加，網(wǎng)絡媒介降低了公眾進行話題討論、意見匯集的門檻，網(wǎng)絡的缺場交往特征使網(wǎng)絡中信息的真實性和透明性受到質疑，在此情境下出現(xiàn)網(wǎng)絡突發(fā)事件、網(wǎng)絡群體性事件的概率和可控難度都大大增加，成為線上政府網(wǎng)絡秩序管理中面臨的最大問題。因此線上政府進行網(wǎng)絡秩序管理，還需進一步探知網(wǎng)絡突發(fā)事件的演變規(guī)律，加強對網(wǎng)絡虛假言論和煽動行為的打擊，做好網(wǎng)絡群體性事件的疏導，建立社會問題的線上-線下協(xié)調(diào)解決機制，維護安全、穩(wěn)定的網(wǎng)絡社會秩序。
