【摘要】厘清數(shù)據(jù)開放環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念體系與內(nèi)涵有助于把握當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用的發(fā)展趨勢與面臨的主要問題。通過信息管理與數(shù)據(jù)治理概念演進(jìn)軌跡追蹤與內(nèi)容比較，旨在明晰數(shù)據(jù)治理的概念框架，重在從作用對象、技術(shù)輻射與業(yè)務(wù)活動(dòng)、參與主體、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對以及組織文化等角度全面闡述政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)涵。同時(shí)，從數(shù)據(jù)治理環(huán)境的錯(cuò)綜復(fù)雜、治理邊界的擴(kuò)張延伸以及治理主體調(diào)整改變和法規(guī)制度完善重構(gòu)等角度詳盡分析了數(shù)據(jù)開放環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)容體系與特殊性，并指出當(dāng)前面臨的主要問題與應(yīng)對對策。

　　政府和政治家們都希望更多的數(shù)據(jù)集披露可以驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展和增長，隨著各國政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略的深入實(shí)施，原有的政府信息生態(tài)發(fā)生了重大改變，既需要有相應(yīng)的政府?dāng)?shù)據(jù)治理理念和數(shù)據(jù)管理技術(shù)與方法來引領(lǐng)其發(fā)展，也對政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力提出了新的挑戰(zhàn)。

　　1　數(shù)據(jù)治理的概念框架

　　1.1　信息管理與數(shù)據(jù)治理的演進(jìn)

　　從早期的文獻(xiàn)記錄管理－信息系統(tǒng)管理－信息資源管理乃至知識(shí)管理的演變，信息管理的內(nèi)涵日益豐富，概念更為寬泛，泛指以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為手段，對信息資源進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的各種社會(huì)活動(dòng)。具體到微觀組織機(jī)構(gòu)，則代表了基于政策目標(biāo)的信息調(diào)控，以確保在評(píng)估、創(chuàng)建、存儲(chǔ)、使用、歸檔和刪除信息時(shí)有恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和行為來滿足所有法律、監(jiān)管和業(yè)務(wù)需求，進(jìn)而高效利用信息。從內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，信息管理涉及信息戰(zhàn)略、信息內(nèi)容、信息技術(shù)、信息資產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)、信息人才隊(duì)伍、信息政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等各方面管理，核心是有效發(fā)現(xiàn)和利用信息。

　　從數(shù)據(jù)－信息－知識(shí)的遞進(jìn)發(fā)展來看，數(shù)據(jù)治理是信息管理的重要組成部分。20世紀(jì)80年代以來隨著企業(yè)IT治理的深化，數(shù)據(jù)成為企業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)的生命線，為充分利用信息，需要進(jìn)一步區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)和信息，以建立框架來解決有關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)以及在此基礎(chǔ)上的信息開發(fā)利用問題（見表1）。

　　為此，IBM提出數(shù)據(jù)治理是傳統(tǒng)信息管理的延續(xù)和擴(kuò)展，是根據(jù)企業(yè)的數(shù)據(jù)管控政策，利用組織人員、流程和技術(shù)的相互協(xié)作，使企業(yè)能將數(shù)據(jù)作為核心資產(chǎn)來管理和應(yīng)用。更具體地講，數(shù)據(jù)治理更加微觀，是從文件命名約定到創(chuàng)建元數(shù)據(jù)和長期文檔政策和實(shí)踐的統(tǒng)稱，是對組織可用數(shù)據(jù)的完整性、安全性和可用性的全面管理。

　　“包括過程、方法、工具和技術(shù)，以確保數(shù)據(jù)具有高質(zhì)量、可靠和唯一性（不重復(fù)），從而使報(bào)表和數(shù)據(jù)庫的下游使用更加可信和準(zhǔn)確；也有人從價(jià)值開發(fā)的角度界定數(shù)據(jù)治理是“戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)計(jì)劃，即確定和優(yōu)先處理能夠給組織帶來經(jīng)濟(jì)效益的數(shù)據(jù)以及減輕因薄弱的數(shù)據(jù)質(zhì)量和做法而帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

　　1.2　信息管理與數(shù)據(jù)治理的概念比較

　?。?）關(guān)注對象不同。信息管理需要考慮的主要問題包括信息的所有權(quán)、信息生命周期、信息利用的商業(yè)價(jià)值和意義以及如何使用等。而數(shù)據(jù)治理要聚焦數(shù)據(jù)的透明度、數(shù)據(jù)出處、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)服務(wù)水平以及數(shù)據(jù)變化的影響、數(shù)據(jù)責(zé)任等，以確保數(shù)據(jù)和信息管理得當(dāng)。

　?。?）研究視野迥異。前者從戰(zhàn)略上架構(gòu)信息的綜合開發(fā)，注重結(jié)果，著眼于信息管理活動(dòng)績效的評(píng)估和用戶滿意度，涉及到不同機(jī)構(gòu)和部門間的信息、人員、技術(shù)以及制度的交換與協(xié)調(diào)。后者從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)術(shù)角度關(guān)注數(shù)據(jù)流動(dòng)的細(xì)節(jié)與過程，關(guān)注數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)中利益相關(guān)者之間的互動(dòng)與角色定位，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部流程再造，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的可用與共享。

　?。?）作用目標(biāo)差異。信息管理的目標(biāo)是確保國家信息法律制度的遵守與執(zhí)行，最大限度地降低信息開發(fā)利用風(fēng)險(xiǎn)和成本，實(shí)現(xiàn)信息效益的最大化。而數(shù)據(jù)治理“專門關(guān)注數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理”，重點(diǎn)聚焦在數(shù)據(jù)資產(chǎn)的保護(hù)與價(jià)值挖掘，目標(biāo)是使數(shù)據(jù)易于理解和再利用，提高數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)，不斷挖掘數(shù)據(jù)潛力，促進(jìn)信息共享，提升數(shù)據(jù)價(jià)值。

　?。?）層次結(jié)構(gòu)區(qū)別。信息管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于數(shù)據(jù)治理，由領(lǐng)導(dǎo)和組織結(jié)構(gòu)層面以及信息流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理構(gòu)成，以確保組織信息的維護(hù)與利用。其中，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)活動(dòng)管理只是關(guān)注局部具體數(shù)據(jù)問題，尚未建立數(shù)據(jù)活動(dòng)相關(guān)要素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與業(yè)務(wù)協(xié)同，而數(shù)據(jù)治理是信息管理的基本層次和重要組成部分，涉及具體的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)活動(dòng)過程和控制，以確保信息在數(shù)據(jù)層面是真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和安全的。

　　2　政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念框架

　　治理意味著政府分權(quán)、社會(huì)多元參與和互動(dòng)。所謂政府?dāng)?shù)據(jù)治理，就是以治理的思維方式改進(jìn)傳統(tǒng)政府信息管理，是綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)管理法律制度、人員組織、技術(shù)方法以及流程標(biāo)準(zhǔn)等手段，對政府結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的可用性、完整性、安全性等進(jìn)行全面管理，以確保政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的保值增值，進(jìn)而推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)從公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。從管理到治理，不只是概念的轉(zhuǎn)換，還反映了政府信息管理理念與管理方式的重大調(diào)整，主要表現(xiàn)在：

　?。?）從對象范圍角度出發(fā)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理代表的是對數(shù)據(jù)過程和結(jié)構(gòu)的管理，作用對象不僅僅是政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)容本身，還包括政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)、業(yè)務(wù)流程、信息基礎(chǔ)設(shè)施以及技術(shù)水準(zhǔn)與人員和內(nèi)部管理等要素，直接目標(biāo)是從政府?dāng)?shù)據(jù)的零散利用轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲾?shù)據(jù)的統(tǒng)一利用、從很少或者沒有組織數(shù)據(jù)過程管控逐步實(shí)現(xiàn)行政體系內(nèi)的數(shù)據(jù)流程治理，并將傳統(tǒng)的只解決局部問題的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)架構(gòu)、元數(shù)據(jù)等相對獨(dú)立的單一數(shù)據(jù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)整體化的數(shù)據(jù)治理以避免碎片化管理。

　?。?）從技術(shù)輻射范圍角度出發(fā)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理不同于傳統(tǒng)的政府IT治理，僅僅將重點(diǎn)局限在軟件開發(fā)、系統(tǒng)維護(hù)等IT實(shí)踐，而是通過數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流的緊密融合，涵蓋了從前端公共服務(wù)平臺(tái)、后端數(shù)據(jù)倉庫到終端數(shù)據(jù)分析與數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，需要多種技術(shù)支持，觸及到各種數(shù)據(jù)分析工具和數(shù)據(jù)模型，并由此形式化為一系列包含數(shù)據(jù)全生命周期的技術(shù)工具、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用程序軟件、數(shù)據(jù)政策和API等。

　?。?）從業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍角度出發(fā)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)容更加細(xì)致復(fù)雜，涉及數(shù)據(jù)流所有環(huán)節(jié)，諸如數(shù)據(jù)架構(gòu)管理、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)庫操作管理、數(shù)據(jù)安全管理、主數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)倉庫、文件與內(nèi)容管理以及數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等。簡言之，通過對數(shù)據(jù)微觀活動(dòng)以及知識(shí)信息的一體化管理（見圖1），建立完善的政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系，借助數(shù)據(jù)流程優(yōu)化與控制來提供標(biāo)準(zhǔn)化、高質(zhì)量的政府?dāng)?shù)據(jù)，并借助信息共享機(jī)制和市場機(jī)制來降低數(shù)據(jù)維護(hù)與獲取成本，避免不良數(shù)據(jù)對下游政府?dāng)?shù)據(jù)再利用的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值。

　　（4）從主體參與角度出發(fā)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理需要吸收和注入多種新型治理主體，以形成對傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)制的補(bǔ)充和替代。一方面，要破除全能型政府?dāng)?shù)據(jù)管制，理清政府在公共數(shù)據(jù)治理中的職能與作用邊界，建立由政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障的全面數(shù)據(jù)管理思維。另一方面，還要根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)流程，基于黑客、民間社會(huì)組織、政府部門、公務(wù)員以及企業(yè)等不同類別利益相關(guān)者的價(jià)值訴求與價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，建立多元數(shù)據(jù)治理與合作機(jī)制。

　　（5）從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對角度出發(fā)。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中，存在著不同層次的風(fēng)險(xiǎn)隱患，既有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也有個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。其中，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的存在使得政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用存在著國家秘密泄露風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)誤用風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)分化風(fēng)險(xiǎn)等數(shù)據(jù)安全問題；而個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)主要指隱私侵害；財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)更多涉及公共數(shù)據(jù)開發(fā)中的不當(dāng)利用與數(shù)據(jù)資產(chǎn)流失；監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)則專指政府?dāng)?shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理過程中失職／瀆職所導(dǎo)致的信任危機(jī)、合法性危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)損失等，這些問題的存在使得如何維護(hù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的安全、實(shí)施數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理重要內(nèi)容。

　?。?）從組織文化角度出發(fā)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理通過對人員、流程和系統(tǒng)的整體設(shè)計(jì)和調(diào)整來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)與公共管理業(yè)務(wù)的全面結(jié)合，不僅豐富和完善了政府?dāng)?shù)據(jù)采集、管理和歸檔的理念與內(nèi)涵，而且在戰(zhàn)略上促使封閉的權(quán)威型保密文化邁向開放的協(xié)調(diào)型參與文化，進(jìn)而推動(dòng)了政府內(nèi)部不同層級(jí)、不同部門間基于數(shù)據(jù)交流的協(xié)同型組織氛圍的營造，并在政府與不同社會(huì)組織機(jī)構(gòu)和團(tuán)體、個(gè)人之間形成以數(shù)據(jù)和技術(shù)共享為紐帶的開放型文化與參與型數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)。