3.3　政府?dāng)?shù)據(jù)治理主體職責(zé)分工調(diào)整改變

　　數(shù)據(jù)開放在一定程度上重塑了政府與企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系。除了提供開放數(shù)據(jù)的政府機(jī)構(gòu)外，特定領(lǐng)域的專家和社區(qū)、軟件和系統(tǒng)開發(fā)人員、內(nèi)容和服務(wù)提供商、平臺和應(yīng)用程序管理人員、公共用戶和社會(huì)團(tuán)體等開放數(shù)據(jù)服務(wù)鏈中的利益相關(guān)者，都可以參與并分享政府?dāng)?shù)據(jù)的加工生產(chǎn)與再利用。這些多元主體的介入，對政府部門傳統(tǒng)的信息壟斷地位形成挑戰(zhàn)。

　　例如，在大幅度提升對政府信息訪問獲取的基礎(chǔ)上，開放數(shù)據(jù)的提供還代表了新的機(jī)會(huì)，即為政府創(chuàng)建了直接接受公眾和企業(yè)用戶反饋、編輯、或評論數(shù)據(jù)的渠道，進(jìn)而增進(jìn)了政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門與不同類型用戶的信息交互，為社會(huì)用戶參與政府?dāng)?shù)據(jù)交換和管理提供了契機(jī)。

　　這種多元參與也可視為吸納各方優(yōu)勢創(chuàng)造高質(zhì)量數(shù)據(jù)集的新型數(shù)據(jù)眾包.在這一過程中，作為數(shù)據(jù)生產(chǎn)和分發(fā)的權(quán)威，政府的數(shù)據(jù)提供和傳遞方式開始從傳統(tǒng)自上而下的數(shù)據(jù)管理逐步走向混合的，并根據(jù)企業(yè)與公眾等利益相關(guān)者的數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)而具有了自下向上的要素。

　　而作為非政府主體的各類企業(yè)、社會(huì)組織，也在政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用過程中獨(dú)立發(fā)揮作用，如開發(fā)并提供基于開放數(shù)據(jù)的APP公共服務(wù)等；同時(shí)，為擴(kuò)大用戶影響，與私營部門一樣，政府部門也開始越來越多地進(jìn)行開放政府?dāng)?shù)據(jù)用戶分析，以便為用戶提供個(gè)性化電子服務(wù)，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理主體博弈格局開始發(fā)生改變。

　　有學(xué)者認(rèn)為，“實(shí)施數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目最困難的方面可能是管理者參與數(shù)據(jù)管理作用的發(fā)揮”。從行政系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)管理權(quán)限與職責(zé)分工來看，數(shù)據(jù)開放使得拘泥于單一系統(tǒng)部門的碎片化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)流動(dòng)等邁向跨部門跨系統(tǒng)的交流與合作，“需要有相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)來處理不同利益相關(guān)者的利益平衡，同時(shí)解決可能出現(xiàn)的各種微妙問題，并實(shí)施有效監(jiān)管和資源支持與溝通”。

　　換言之，數(shù)據(jù)開放環(huán)境下需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理的跨部門領(lǐng)導(dǎo)體系，如各國業(yè)已建立的政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會(huì)等，高層的宏觀指導(dǎo)和跨部門的協(xié)作溝通成為重要組織保障，以回應(yīng)人們對數(shù)據(jù)質(zhì)量，包括數(shù)據(jù)來源、準(zhǔn)確性和完整性等各種要求。

　　美國學(xué)者指出，在數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目中，至少需要在領(lǐng)導(dǎo)層面設(shè)有數(shù)據(jù)治理指導(dǎo)委員會(huì)（開展數(shù)據(jù)治理規(guī)劃與項(xiàng)目審核批準(zhǔn)）、在管理層面設(shè)有數(shù)據(jù)治理協(xié)商委員會(huì)（加強(qiáng)不同部門間的溝通協(xié)調(diào)）以及員工層面的數(shù)據(jù)治理工作組（負(fù)責(zé)界定、管理、控制和保存部門數(shù)據(jù)資源的完整性等）。從政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐看，統(tǒng)一組織，專人負(fù)責(zé)，逐級細(xì)化與相互協(xié)作的數(shù)據(jù)責(zé)任機(jī)制已成為確保數(shù)據(jù)質(zhì)量的有效方式（見圖3）。同時(shí)，如何進(jìn)一步明確政府部門領(lǐng)導(dǎo)與首席信息官、首席數(shù)據(jù)官的職責(zé)，避免權(quán)限重疊與職責(zé)沖突也需要根據(jù)各地實(shí)際進(jìn)行周密設(shè)計(jì)。

　　3.4　政府?dāng)?shù)據(jù)治理制度體系的完善重構(gòu)

　　信息法律政策是推行政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要工具與基本保障，沒有精心設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)管理制度體系和明晰的職責(zé)邊界，開放數(shù)據(jù)的效益就無從實(shí)現(xiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)價(jià)值也無從保障。美國學(xué)者v.kundra在《21世紀(jì)的數(shù)字推動(dòng)力：基于開放數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的創(chuàng)新》一書中指出：“政府要提高透明度、開放性和公眾參與度，必須要通過國家層面的政策法律來變革原來的政府結(jié)構(gòu)”。

　　目前，現(xiàn)有信息法規(guī)政策的滯后已經(jīng)成為許多國家推進(jìn)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的一個(gè)主要障礙，并在原有政府?dāng)?shù)據(jù)管理法律、法規(guī)以及政策體系的運(yùn)用中出現(xiàn)了一系列不適應(yīng)甚至彼此沖突的現(xiàn)象，需要進(jìn)行新的架構(gòu)和完善（見表2）。

　?。?）開放數(shù)據(jù)催生政府信息法律體系的重構(gòu)。在數(shù)據(jù)開放環(huán)境下，現(xiàn)行層次多樣、類型復(fù)雜的信息立法體系，如信息自由法、隱私保護(hù)法、網(wǎng)絡(luò)安全法、信息再利用法規(guī)等容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)開放和用戶信息權(quán)以及信息產(chǎn)權(quán)的重復(fù)設(shè)置或矛盾，從而造成政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用中與個(gè)體信息權(quán)利的沖突。

　　一方面，表現(xiàn)在立法理念及法律條款內(nèi)容的差異，例如“美國現(xiàn)有的信息法律制度和記錄管理政策的制定往往都先于現(xiàn)代技術(shù)出現(xiàn)之前，并沒有考慮到要在數(shù)字政府中實(shí)現(xiàn)收集、共享和連接數(shù)據(jù)源的方便性等問題”。歐盟的《公共部門信息再利用指令》旨在推動(dòng)歐盟公共部門信息增值開發(fā)進(jìn)程，促進(jìn)歐盟整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并未對數(shù)據(jù)獲取的無歧視性、完整性、可機(jī)讀性等原則進(jìn)行規(guī)定。面對不同類型用戶權(quán)利意識的增強(qiáng)，數(shù)據(jù)被遺忘權(quán)、公平獲取與開發(fā)權(quán)的提出等，需要出臺或修訂相應(yīng)信息法規(guī)。

　　另一方面，開放數(shù)據(jù)的推進(jìn)會(huì)帶來網(wǎng)絡(luò)公共空間的擴(kuò)張，使得公共數(shù)據(jù)和私人數(shù)據(jù)的概念邊界日趨模糊，數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系愈加復(fù)雜難辨，原有法律框架下的信息法律關(guān)系需進(jìn)一步調(diào)整和重構(gòu)。例如個(gè)人信息權(quán)、隱私權(quán)的范圍界定就涉及到個(gè)人信息自由裁量權(quán)與政府透明度與問責(zé)制的平衡問題，如何在實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值最大化開發(fā)的前提下充分維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人和不同機(jī)構(gòu)正當(dāng)信息權(quán)利需要通過更新修訂信息法律來有效規(guī)范和引導(dǎo)。

　?。?）開放數(shù)據(jù)助力政府信息政策體系的完善。政府信息政策一直被視作行使國家信息權(quán)力的重要工具。2011年《英國公共部門信息原則》明確提出要為整個(gè)政府建立連貫的信息使用方式和信息管理方法，要求各政府部門的數(shù)據(jù)活動(dòng)應(yīng)遵從統(tǒng)一要求。這是因?yàn)?，開放數(shù)據(jù)的發(fā)展本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)構(gòu)成要素的關(guān)聯(lián)與一體化的數(shù)據(jù)管理，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)治理與傳統(tǒng)政府信息管理的問題屬性以及核心內(nèi)容等存在明顯差異（見表3），需要協(xié)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)采集、挖掘、披露、分析、存儲(chǔ)、利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)并形成全生命周期的數(shù)據(jù)政策體系，以此保障政府?dāng)?shù)據(jù)治理在行政體系內(nèi)外執(zhí)行的一致性。

　　與原有信息政策相比，數(shù)據(jù)開放環(huán)境下，政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策重心由行政系統(tǒng)內(nèi)部不斷向外擴(kuò)展到企業(yè)和普通公眾，政策聚焦領(lǐng)域也從常規(guī)的信息采集、加工、傳遞、存儲(chǔ)等基本內(nèi)容延伸到數(shù)據(jù)獲取與再利用、數(shù)據(jù)權(quán)維護(hù)與數(shù)據(jù)安全、內(nèi)容挖掘與衍生數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)等數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的所有關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　以俄羅斯的《政府部門發(fā)布開放數(shù)據(jù)方法的建議》為例，該建議涵蓋了有關(guān)數(shù)據(jù)許可要求、數(shù)據(jù)發(fā)布的強(qiáng)制性程序與基本規(guī)則以及具體的數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及其他技術(shù)要求。同時(shí)，伴隨著政策框架體系的擴(kuò)張，政府信息政策的針對性與深度更加突出，如有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)目錄等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定越來越具體完善，有關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量、互操作性等核心指標(biāo)的要求越來越富有操作性，跨部門的政策融合以及與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)同步發(fā)展的政策調(diào)整為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供了有效的引導(dǎo)和支撐。

　?。?）開放數(shù)據(jù)推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理制度環(huán)境的升級。牛津大學(xué)教授維克托·邁爾·舍恩伯格指出：政府就像一艘漂浮在數(shù)據(jù)海洋上的巨輪，更是擁有了大量公共數(shù)據(jù)，要充分開發(fā)利用這些海量數(shù)據(jù)，就必須具備“開放共享”的思維方式。盡管不同國家政府?dāng)?shù)據(jù)治理的路徑各有差異，但總體的政府信息管理傳統(tǒng)與文化在本質(zhì)上共性相通，基本經(jīng)歷了從傳統(tǒng)封閉的保密文化轉(zhuǎn)向主動(dòng)公開，再逐步邁向由海量數(shù)據(jù)集披露而帶來的公平開放、多元參與。

　　同時(shí)，開放數(shù)據(jù)也是改變政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量管理的文化契機(jī)，“有必要建立開放性文化，使開放數(shù)據(jù)作為機(jī)構(gòu)工作流程的默認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)”，進(jìn)而將政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程置于政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)公眾之下，其結(jié)果必然是政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的完備與數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效益的最大化。

　　4　結(jié)語

　　“由于數(shù)據(jù)治理的復(fù)雜性，過去政府機(jī)構(gòu)的許多數(shù)據(jù)治理項(xiàng)目常常以失敗告終”。從當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐來看，“盡管政府機(jī)構(gòu)在理論上可以達(dá)到數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)，但他們往往很難證明其努力，除非對業(yè)務(wù)有實(shí)際的具體影響”。對數(shù)據(jù)價(jià)值缺乏認(rèn)知已經(jīng)成為政府機(jī)構(gòu)披露和利用開放數(shù)據(jù)的一個(gè)主要障礙。同時(shí)，對數(shù)據(jù)再利用的控制問題、有關(guān)授權(quán)和技術(shù)壁壘的認(rèn)識與解決方案的缺乏也延緩了數(shù)據(jù)開放的過程。

　　因而，需要在數(shù)據(jù)管理的數(shù)字化與標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)流程一體化設(shè)計(jì)以及與行政業(yè)務(wù)的無縫對接、數(shù)據(jù)管理制度體系的健全完善以及數(shù)據(jù)分析技術(shù)和管理工具的更新發(fā)展、數(shù)據(jù)開發(fā)拉動(dòng)社會(huì)數(shù)據(jù)需求等方面進(jìn)行深入研究和實(shí)踐探索。

　　對此，需要政府部門進(jìn)一步明確職責(zé)定位，在制定整體數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略、制定數(shù)據(jù)治理法律框架和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)、提供數(shù)據(jù)資源共享機(jī)制與多元開發(fā)機(jī)制的同時(shí)，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力建設(shè)，提高數(shù)據(jù)開放風(fēng)險(xiǎn)防范水平，增進(jìn)數(shù)據(jù)開放規(guī)模和質(zhì)量，強(qiáng)化數(shù)據(jù)服務(wù)功能，以確保政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)能夠在政府和社會(huì)得到全面管理和綜合開發(fā)，使數(shù)據(jù)紅利真正施惠于民。

　　來源：《圖書情報(bào)知識》

　　作者：武漢大學(xué)信息資源研究中心 夏義堃