3.3　政府數(shù)據(jù)治理主體職責分工調整改變

　　數(shù)據(jù)開放在一定程度上重塑了政府與企業(yè)和社會的關系。除了提供開放數(shù)據(jù)的政府機構外，特定領域的專家和社區(qū)、軟件和系統(tǒng)開發(fā)人員、內(nèi)容和服務提供商、平臺和應用程序管理人員、公共用戶和社會團體等開放數(shù)據(jù)服務鏈中的利益相關者，都可以參與并分享政府數(shù)據(jù)的加工生產(chǎn)與再利用。這些多元主體的介入，對政府部門傳統(tǒng)的信息壟斷地位形成挑戰(zhàn)。

　　例如，在大幅度提升對政府信息訪問獲取的基礎上，開放數(shù)據(jù)的提供還代表了新的機會，即為政府創(chuàng)建了直接接受公眾和企業(yè)用戶反饋、編輯、或評論數(shù)據(jù)的渠道，進而增進了政府數(shù)據(jù)管理部門與不同類型用戶的信息交互，為社會用戶參與政府數(shù)據(jù)交換和管理提供了契機。

　　這種多元參與也可視為吸納各方優(yōu)勢創(chuàng)造高質量數(shù)據(jù)集的新型數(shù)據(jù)眾包.在這一過程中，作為數(shù)據(jù)生產(chǎn)和分發(fā)的權威，政府的數(shù)據(jù)提供和傳遞方式開始從傳統(tǒng)自上而下的數(shù)據(jù)管理逐步走向混合的，并根據(jù)企業(yè)與公眾等利益相關者的數(shù)據(jù)貢獻而具有了自下向上的要素。

　　而作為非政府主體的各類企業(yè)、社會組織，也在政府數(shù)據(jù)的開發(fā)利用過程中獨立發(fā)揮作用，如開發(fā)并提供基于開放數(shù)據(jù)的APP公共服務等；同時，為擴大用戶影響，與私營部門一樣，政府部門也開始越來越多地進行開放政府數(shù)據(jù)用戶分析，以便為用戶提供個性化電子服務，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理主體博弈格局開始發(fā)生改變。

　　有學者認為，“實施數(shù)據(jù)治理項目最困難的方面可能是管理者參與數(shù)據(jù)管理作用的發(fā)揮”。從行政系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)管理權限與職責分工來看，數(shù)據(jù)開放使得拘泥于單一系統(tǒng)部門的碎片化數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)流動等邁向跨部門跨系統(tǒng)的交流與合作，“需要有相應的領導來處理不同利益相關者的利益平衡，同時解決可能出現(xiàn)的各種微妙問題，并實施有效監(jiān)管和資源支持與溝通”。

　　換言之，數(shù)據(jù)開放環(huán)境下需要進一步強化政府數(shù)據(jù)治理的跨部門領導體系，如各國業(yè)已建立的政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略委員會等，高層的宏觀指導和跨部門的協(xié)作溝通成為重要組織保障，以回應人們對數(shù)據(jù)質量，包括數(shù)據(jù)來源、準確性和完整性等各種要求。

　　美國學者指出，在數(shù)據(jù)治理項目中，至少需要在領導層面設有數(shù)據(jù)治理指導委員會（開展數(shù)據(jù)治理規(guī)劃與項目審核批準）、在管理層面設有數(shù)據(jù)治理協(xié)商委員會（加強不同部門間的溝通協(xié)調）以及員工層面的數(shù)據(jù)治理工作組（負責界定、管理、控制和保存部門數(shù)據(jù)資源的完整性等）。從政府數(shù)據(jù)治理實踐看，統(tǒng)一組織，專人負責，逐級細化與相互協(xié)作的數(shù)據(jù)責任機制已成為確保數(shù)據(jù)質量的有效方式（見圖3）。同時，如何進一步明確政府部門領導與首席信息官、首席數(shù)據(jù)官的職責，避免權限重疊與職責沖突也需要根據(jù)各地實際進行周密設計。

　　3.4　政府數(shù)據(jù)治理制度體系的完善重構

　　信息法律政策是推行政府數(shù)據(jù)治理的重要工具與基本保障，沒有精心設計的數(shù)據(jù)管理制度體系和明晰的職責邊界，開放數(shù)據(jù)的效益就無從實現(xiàn)，政府數(shù)據(jù)的資產(chǎn)價值也無從保障。美國學者v.kundra在《21世紀的數(shù)字推動力：基于開放數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡效應的創(chuàng)新》一書中指出：“政府要提高透明度、開放性和公眾參與度，必須要通過國家層面的政策法律來變革原來的政府結構”。

　　目前，現(xiàn)有信息法規(guī)政策的滯后已經(jīng)成為許多國家推進開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的一個主要障礙，并在原有政府數(shù)據(jù)管理法律、法規(guī)以及政策體系的運用中出現(xiàn)了一系列不適應甚至彼此沖突的現(xiàn)象，需要進行新的架構和完善（見表2）。

　?。?）開放數(shù)據(jù)催生政府信息法律體系的重構。在數(shù)據(jù)開放環(huán)境下，現(xiàn)行層次多樣、類型復雜的信息立法體系，如信息自由法、隱私保護法、網(wǎng)絡安全法、信息再利用法規(guī)等容易導致數(shù)據(jù)開放和用戶信息權以及信息產(chǎn)權的重復設置或矛盾，從而造成政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用中與個體信息權利的沖突。

　　一方面，表現(xiàn)在立法理念及法律條款內(nèi)容的差異，例如“美國現(xiàn)有的信息法律制度和記錄管理政策的制定往往都先于現(xiàn)代技術出現(xiàn)之前，并沒有考慮到要在數(shù)字政府中實現(xiàn)收集、共享和連接數(shù)據(jù)源的方便性等問題”。歐盟的《公共部門信息再利用指令》旨在推動歐盟公共部門信息增值開發(fā)進程，促進歐盟整體經(jīng)濟發(fā)展，并未對數(shù)據(jù)獲取的無歧視性、完整性、可機讀性等原則進行規(guī)定。面對不同類型用戶權利意識的增強，數(shù)據(jù)被遺忘權、公平獲取與開發(fā)權的提出等，需要出臺或修訂相應信息法規(guī)。

　　另一方面，開放數(shù)據(jù)的推進會帶來網(wǎng)絡公共空間的擴張，使得公共數(shù)據(jù)和私人數(shù)據(jù)的概念邊界日趨模糊，數(shù)據(jù)權屬關系愈加復雜難辨，原有法律框架下的信息法律關系需進一步調整和重構。例如個人信息權、隱私權的范圍界定就涉及到個人信息自由裁量權與政府透明度與問責制的平衡問題，如何在實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)價值最大化開發(fā)的前提下充分維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人和不同機構正當信息權利需要通過更新修訂信息法律來有效規(guī)范和引導。

　?。?）開放數(shù)據(jù)助力政府信息政策體系的完善。政府信息政策一直被視作行使國家信息權力的重要工具。2011年《英國公共部門信息原則》明確提出要為整個政府建立連貫的信息使用方式和信息管理方法，要求各政府部門的數(shù)據(jù)活動應遵從統(tǒng)一要求。這是因為，開放數(shù)據(jù)的發(fā)展本質上強調構成要素的關聯(lián)與一體化的數(shù)據(jù)管理，導致政府數(shù)據(jù)治理與傳統(tǒng)政府信息管理的問題屬性以及核心內(nèi)容等存在明顯差異（見表3），需要協(xié)調政府數(shù)據(jù)采集、挖掘、披露、分析、存儲、利用等關鍵環(huán)節(jié)并形成全生命周期的數(shù)據(jù)政策體系，以此保障政府數(shù)據(jù)治理在行政體系內(nèi)外執(zhí)行的一致性。

　　與原有信息政策相比，數(shù)據(jù)開放環(huán)境下，政府數(shù)據(jù)治理政策重心由行政系統(tǒng)內(nèi)部不斷向外擴展到企業(yè)和普通公眾，政策聚焦領域也從常規(guī)的信息采集、加工、傳遞、存儲等基本內(nèi)容延伸到數(shù)據(jù)獲取與再利用、數(shù)據(jù)權維護與數(shù)據(jù)安全、內(nèi)容挖掘與衍生數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)等數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值實現(xiàn)的所有關鍵環(huán)節(jié)。

　　以俄羅斯的《政府部門發(fā)布開放數(shù)據(jù)方法的建議》為例，該建議涵蓋了有關數(shù)據(jù)許可要求、數(shù)據(jù)發(fā)布的強制性程序與基本規(guī)則以及具體的數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)標準以及其他技術要求。同時，伴隨著政策框架體系的擴張，政府信息政策的針對性與深度更加突出，如有關政府數(shù)據(jù)格式、元數(shù)據(jù)、開放數(shù)據(jù)目錄等數(shù)據(jù)標準的規(guī)定越來越具體完善，有關數(shù)據(jù)質量、互操作性等核心指標的要求越來越富有操作性，跨部門的政策融合以及與網(wǎng)絡技術同步發(fā)展的政策調整為政府數(shù)據(jù)治理提供了有效的引導和支撐。

　　（3）開放數(shù)據(jù)推動政府數(shù)據(jù)治理制度環(huán)境的升級。牛津大學教授維克托·邁爾·舍恩伯格指出：政府就像一艘漂浮在數(shù)據(jù)海洋上的巨輪，更是擁有了大量公共數(shù)據(jù)，要充分開發(fā)利用這些海量數(shù)據(jù)，就必須具備“開放共享”的思維方式。盡管不同國家政府數(shù)據(jù)治理的路徑各有差異，但總體的政府信息管理傳統(tǒng)與文化在本質上共性相通，基本經(jīng)歷了從傳統(tǒng)封閉的保密文化轉向主動公開，再逐步邁向由海量數(shù)據(jù)集披露而帶來的公平開放、多元參與。

　　同時，開放數(shù)據(jù)也是改變政府數(shù)據(jù)質量管理的文化契機，“有必要建立開放性文化，使開放數(shù)據(jù)作為機構工作流程的默認標準”，進而將政府數(shù)據(jù)治理過程置于政府機構、企業(yè)和社會公眾之下，其結果必然是政府數(shù)據(jù)治理體系的完備與數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效益的最大化。

　　4　結語

　　“由于數(shù)據(jù)治理的復雜性，過去政府機構的許多數(shù)據(jù)治理項目常常以失敗告終”。從當前政府數(shù)據(jù)治理實踐來看，“盡管政府機構在理論上可以達到數(shù)據(jù)治理的目標，但他們往往很難證明其努力，除非對業(yè)務有實際的具體影響”。對數(shù)據(jù)價值缺乏認知已經(jīng)成為政府機構披露和利用開放數(shù)據(jù)的一個主要障礙。同時，對數(shù)據(jù)再利用的控制問題、有關授權和技術壁壘的認識與解決方案的缺乏也延緩了數(shù)據(jù)開放的過程。

　　因而，需要在數(shù)據(jù)管理的數(shù)字化與標準化、數(shù)據(jù)流程一體化設計以及與行政業(yè)務的無縫對接、數(shù)據(jù)管理制度體系的健全完善以及數(shù)據(jù)分析技術和管理工具的更新發(fā)展、數(shù)據(jù)開發(fā)拉動社會數(shù)據(jù)需求等方面進行深入研究和實踐探索。

　　對此，需要政府部門進一步明確職責定位，在制定整體數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略、制定數(shù)據(jù)治理法律框架和數(shù)據(jù)質量管理標準、提供數(shù)據(jù)資源共享機制與多元開發(fā)機制的同時，加強政府數(shù)據(jù)治理能力建設，提高數(shù)據(jù)開放風險防范水平，增進數(shù)據(jù)開放規(guī)模和質量，強化數(shù)據(jù)服務功能，以確保政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)能夠在政府和社會得到全面管理和綜合開發(fā)，使數(shù)據(jù)紅利真正施惠于民。

　　來源：《圖書情報知識》

　　作者：武漢大學信息資源研究中心 夏義堃