3　數(shù)據(jù)開(kāi)放環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)治理面臨的主要問(wèn)題

　　數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)的興起極大改變了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的環(huán)境并豐富其內(nèi)涵（見(jiàn)圖2），同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理也是推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放和建設(shè)開(kāi)放政府的催化劑。在現(xiàn)實(shí)中，受數(shù)據(jù)治理水平影響，無(wú)論是直接經(jīng)濟(jì)收益還是企業(yè)創(chuàng)新以及政府透明度，數(shù)據(jù)開(kāi)放并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果。

　　“公眾以及私營(yíng)組織不僅要有機(jī)會(huì)，還要有能力去利用數(shù)據(jù)才能獲得開(kāi)放數(shù)據(jù)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。缺少恰當(dāng)?shù)闹卫頇C(jī)制和洞察用戶(hù)的角度是橫亙?cè)陂_(kāi)放數(shù)據(jù)承諾與實(shí)施效果之間落差的主要原因”；當(dāng)然，數(shù)據(jù)開(kāi)放也對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理形成了強(qiáng)大沖擊，既提高了數(shù)據(jù)治理難度，也帶來(lái)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的擴(kuò)展。

　　3.1　政府?dāng)?shù)據(jù)治理環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜

　　數(shù)據(jù)開(kāi)放改變了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)外環(huán)境。一方面，與意識(shí)形態(tài)驅(qū)動(dòng)的信息權(quán)運(yùn)動(dòng)相比，開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)更多體現(xiàn)的是技術(shù)驅(qū)動(dòng)。對(duì)此，有學(xué)者指出，開(kāi)放數(shù)據(jù)對(duì)政府記錄管理者而言是巨大的機(jī)會(huì)，促使他們與系統(tǒng)設(shè)計(jì)者和數(shù)據(jù)創(chuàng)造者等建立起新的合作伙伴關(guān)系。

　　隨著數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、算法統(tǒng)計(jì)等技術(shù)手段在數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、分析以及可視化等方面的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府信息環(huán)境變得更加混亂多變，各類(lèi)數(shù)據(jù)主體對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)流程與業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)控的精準(zhǔn)性、及時(shí)性和經(jīng)濟(jì)性要求更高，使得政府?dāng)?shù)據(jù)管理的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)活動(dòng)規(guī)則等只能保持階段性穩(wěn)定，始終處在變化調(diào)整之中。

　　另一方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放模糊了政府信息管理的邊界，其核心要義在于非結(jié)構(gòu)化原始數(shù)據(jù)的主動(dòng)傳播，促使數(shù)據(jù)傳播與利用范圍要跨越既定行政組織邊界，打破不同行政機(jī)構(gòu)之間的合作，通過(guò)匯集和共享信息基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)流程、數(shù)據(jù)資源以及數(shù)據(jù)內(nèi)容和工具來(lái)實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)在政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)、社會(huì)之間的無(wú)障礙流動(dòng)。

　　同時(shí)，政府、企業(yè)、技術(shù)精英等各類(lèi)主體在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過(guò)程中的積極參與和分工合作也突破了傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)據(jù)活動(dòng)的單一性與獨(dú)立性，整體數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境變得更加多元雜亂，使得政府?dāng)?shù)據(jù)治理必須與企業(yè)和社會(huì)數(shù)據(jù)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合，并推動(dòng)各類(lèi)數(shù)據(jù)活動(dòng)的協(xié)調(diào)與銜接。

　　3.2　政府?dāng)?shù)據(jù)治理邊界擴(kuò)展延伸

　　目前，許多國(guó)家將開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)視為新的治理理念和行政手段，并嵌入和整合到現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)管理過(guò)程，如以充分的數(shù)據(jù)披露構(gòu)筑數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府服務(wù)平臺(tái)、以精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)、以有效的數(shù)據(jù)推送提升用戶(hù)互動(dòng)參與、以清晰的數(shù)據(jù)禁區(qū)防范政府?dāng)?shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)容體系在內(nèi)涵和外延上進(jìn)行了豐富和拓展。

　　主要表現(xiàn)在：一是要內(nèi)外兼顧、橫向協(xié)調(diào)、縱向理順。數(shù)據(jù)開(kāi)放促使政府部門(mén)的數(shù)據(jù)治理體系必須包括數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)（如數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)）、數(shù)據(jù)組織以及開(kāi)發(fā)利用過(guò)程的開(kāi)放，需要實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部跨部門(mén)跨區(qū)域以及不同層級(jí)之間的數(shù)據(jù)管理合作，以形成統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享平臺(tái)。

　　這意味著要在流程、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)、資產(chǎn)、資源、內(nèi)容和技術(shù)工具等方面進(jìn)行多層次多形式的協(xié)作，包括政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與利用過(guò)程中對(duì)集權(quán)與分權(quán)的平衡以及自上而下和自下而上等數(shù)據(jù)組織與管理方式的綜合運(yùn)用，以應(yīng)對(duì)單一部門(mén)數(shù)據(jù)管理無(wú)法適應(yīng)的復(fù)雜數(shù)據(jù)環(huán)境。因?yàn)椤霸跀?shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)重用和數(shù)據(jù)加值的數(shù)據(jù)治理實(shí)踐中，原有的工作崗位更加重視數(shù)據(jù)的獲取、保存、利用和傳播，新的崗位更加凸顯創(chuàng)造數(shù)據(jù)價(jià)值的功能。”

　　二是數(shù)據(jù)管理問(wèn)題的多樣性與內(nèi)部關(guān)聯(lián)性加深。數(shù)據(jù)開(kāi)放導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)治理在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、流程、安全等方面面臨著更加多樣化的問(wèn)題，既包括傳統(tǒng)政府?dāng)?shù)據(jù)管理所涉及的數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、整合、挖掘分析等在人員、技術(shù)方法以及管理理論上的突破與創(chuàng)新，也關(guān)注因開(kāi)放而帶來(lái)的政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)責(zé)任、數(shù)據(jù)隱私與安全保護(hù)以及數(shù)據(jù)資產(chǎn)效益等新問(wèn)題的出現(xiàn)，其中，“數(shù)據(jù)質(zhì)量被許多研究人員視為解決數(shù)據(jù)治理性能的重要指標(biāo)”。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放與激活利用需要強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)管理內(nèi)部各要素之間的聯(lián)系，任何環(huán)節(jié)的疏漏都有可能影響到整體的數(shù)據(jù)治理效果與數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值的發(fā)揮。

　　例如缺乏共同的元數(shù)據(jù)以及參考數(shù)據(jù)，就會(huì)阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)交換與信息集成，進(jìn)而波及開(kāi)放數(shù)據(jù)的互操作性，并對(duì)大量非結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的有效表示、訪問(wèn)和分析提出了挑戰(zhàn)。能否顯著提高政府?dāng)?shù)據(jù)管理水平，主要取決于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)架構(gòu)、元數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)安全等數(shù)據(jù)管理內(nèi)部諸要素之間的依存性和協(xié)同性，以及由此帶來(lái)的政府?dāng)?shù)據(jù)管理方式的轉(zhuǎn)變與管理效率的提高，即“新的潛力在于利用強(qiáng)制整合和高度關(guān)聯(lián)的相互作用來(lái)駕馭所有這些元素進(jìn)行有意識(shí)的互動(dòng)”。

　　三是數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)成為熱點(diǎn)。政府?dāng)?shù)據(jù)與不同數(shù)據(jù)源的有機(jī)結(jié)合，可能導(dǎo)致先前隱藏的涉密信息或隱私數(shù)據(jù)經(jīng)由獨(dú)特的組合識(shí)別性能而被挖掘出來(lái)，使得不同等級(jí)的安全數(shù)據(jù)／敏感數(shù)據(jù)處在被泄露和侵害的風(fēng)險(xiǎn)之中。同時(shí)，現(xiàn)代民主和開(kāi)放政府容易造成的錯(cuò)覺(jué)是，“僅僅通過(guò)大量政府?dāng)?shù)據(jù)集的披露和提供，就能使政府變得更加透明和負(fù)責(zé)任”。

　　因而，開(kāi)放數(shù)據(jù)的大批量使用，不可避免地會(huì)造成政府?dāng)?shù)據(jù)安全保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、個(gè)人隱私保護(hù)、商業(yè)秘密保護(hù)等一系列重大數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，進(jìn)而造成政府行政的合法性與權(quán)威性受到?jīng)_擊。對(duì)此，進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)治理責(zé)任，從被動(dòng)的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)的數(shù)據(jù)開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)防范、從形式上的數(shù)據(jù)安全制度到主動(dòng)的數(shù)據(jù)安全監(jiān)控勢(shì)必成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容。

　　2013年，美國(guó)的《開(kāi)放數(shù)據(jù)政策－將信息作為資產(chǎn)管理備忘錄》規(guī)定：政府機(jī)構(gòu)必須把隱私分析納入信息生命周期管理的每個(gè)階段。當(dāng)然重視數(shù)據(jù)安全技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，在數(shù)據(jù)匿名、去除識(shí)別等關(guān)鍵技術(shù)上進(jìn)行創(chuàng)新，不斷研制新的應(yīng)對(duì)之策也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的必然要求。

　　四是數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)與公平分配問(wèn)題成為新的焦點(diǎn)。從理論上講，開(kāi)放促進(jìn)和激活了那些有待開(kāi)發(fā)的政府?dāng)?shù)據(jù)資源，避免了政府?dāng)?shù)據(jù)資源的閑置與浪費(fèi)。但從現(xiàn)實(shí)推進(jìn)的角度，一方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放在一定程度上打破了原有政府信息資源開(kāi)發(fā)利用框架，數(shù)據(jù)作為原材料的免費(fèi)提供，使得政府部門(mén)難以壟斷政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值的創(chuàng)造，以往成本回收模式和邊際成本模式難以持續(xù)運(yùn)行。如何利用給定的公共數(shù)據(jù)來(lái)生產(chǎn)具有高附加值的新產(chǎn)品，需要有新的數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)許可模式和價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式來(lái)促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的再利用.

　　另一方面，由于用戶(hù)能力差異以及數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化過(guò)程中蘊(yùn)含在內(nèi)容中的社會(huì)特權(quán)，使得大多數(shù)公民無(wú)法訪問(wèn)、解釋并將這些數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，導(dǎo)致開(kāi)放數(shù)據(jù)“只授權(quán)給那些已經(jīng)得到‘授權(quán)’的人”，簡(jiǎn)單的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放并不能解決歧視、數(shù)字鴻溝等信息公平問(wèn)題。因此，還應(yīng)在如何提高數(shù)據(jù)的可用性可及性以及如何提高公眾信息素養(yǎng)等方面進(jìn)行深入探索。