三、"一窗受理"困境

　　1、法律法規(guī)制度滯后

　　至今沒有法律法規(guī)對政務(wù)服務(wù)中心、行政審批局等作出規(guī)定，也未對其職能進行法律授權(quán)，政務(wù)服務(wù)中心、行政審批局等仍處于尷尬地位。目前國家層面只有《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》（中辦發(fā)[2011]22號）、《國務(wù)院關(guān)于加快推進"互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)"工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]55號文件）兩個文件，對政務(wù)服務(wù)中心作出規(guī)定。關(guān)于"一窗受理"模式政務(wù)服務(wù)工作的開展更是各級文件推動，并未形成完善的法律法規(guī)制度，仍處于摸索階段，且無規(guī)范性指導(dǎo)意見，這就形成各地開花，形式不一，部分地區(qū)"一窗受理"流于形式的局面。

　　2、機構(gòu)體制不完善

　　政務(wù)服務(wù)中心和各業(yè)務(wù)部門之間是平等協(xié)調(diào)關(guān)系，作為一窗管理部門，業(yè)務(wù)集中單位，沒有監(jiān)管權(quán)，協(xié)調(diào)各單位難度較大，且政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部也沒有形成一套統(tǒng)一規(guī)范、有序的工作標(biāo)準(zhǔn)和體系，造成"一窗受理"難以落實到位。

　?。?）機構(gòu)性質(zhì)不同。有的政務(wù)中心是事業(yè)單位性質(zhì)，有的是行政機關(guān)性質(zhì)，有的屬臨時機構(gòu)由政府辦或其他部門代管，領(lǐng)導(dǎo)配備及人員混編嚴(yán)重，且人手嚴(yán)重不足。政務(wù)中心管理的單位多是行政單位，主體性質(zhì)不明也造成協(xié)調(diào)推動工作力度不足。

　　（2）縱向管理體制不完善。缺少上級業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，中央沒有政務(wù)服務(wù)大廳，全國省級政務(wù)服務(wù)大廳更是少之又少，有的省成立了省級政務(wù)服務(wù)中心，有的省沒有成立。政務(wù)服務(wù)體制的不完善不健全，造成統(tǒng)一調(diào)度嚴(yán)重缺乏支撐力量，對工作縱深開展，深化改革，業(yè)務(wù)指導(dǎo)及橫向協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)單位極為不利。

　?。?）業(yè)務(wù)關(guān)系不明確。有的市、有的縣區(qū)雖然成立了政務(wù)服務(wù)中心，但市與縣區(qū)之間沒業(yè)務(wù)指導(dǎo)，政務(wù)服務(wù)中心的管理機構(gòu)的規(guī)格、性質(zhì)、職責(zé)、功能不一樣，給政務(wù)服務(wù)中心的管理帶來許多困難和不便。

　　3、人員合法性及專業(yè)性

　　承擔(dān)行政審批事項"一窗受理"的人員，必須是《行政許可法》規(guī)定的法定的行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定委托的其他行政機關(guān)中的具有從事行政審批受理資格的工作人員。目前，其人員組成主要有以下幾種方式：

　?。?）政府購買服務(wù)式"一窗受理"。即在政務(wù)服務(wù)中心大廳內(nèi)設(shè)置專門的綜合受理窗口，通過政府購買服務(wù)的方式，由勞務(wù)派遣公司招聘工作人員，經(jīng)過崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)后，具體承擔(dān)政務(wù)服務(wù)中心大廳內(nèi)各個行政審批部門的行政審批事項綜合受理、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、綜合咨詢、幫助辦理、引導(dǎo)服務(wù)、證照發(fā)放等工作，目前大多數(shù)中心采用這種模式。

　　（2）審批部門+政府購買服務(wù)式"一窗受理"。即在政務(wù)服務(wù)中心大廳內(nèi)設(shè)置專門的綜合受理窗口，部分行政審批事項的"一窗受理"由行政審批部門工作人員負(fù)責(zé)，如不動產(chǎn)項目審批、社保審批、商事登記審批等；部分行政審批事項的"一窗受理"通過政府購買服務(wù)的方式，由勞務(wù)派遣公司招聘的工作人員負(fù)責(zé)，如社會類事項的審批等，如浙江衢州。

　?。?）政務(wù)服務(wù)中心管理機構(gòu)登記式"一窗受理"。即在政務(wù)服務(wù)中心大廳內(nèi)設(shè)置專門的綜合受理窗口，由政務(wù)服務(wù)中心管理機構(gòu)的工作人員，統(tǒng)一受理申請人的行政審批申請和提交的行政審批申請材料，經(jīng)統(tǒng)一登記以后，將申請人的行政審批申請和提交的行政審批申請材料交給有關(guān)的行政審批部門辦理，如廣東荔灣。

　　4、業(yè)務(wù)管理亂象："放管服"改革涉及十項行政權(quán)力，并不是所有的行政審批和公共服務(wù)事項全部進駐政務(wù)服務(wù)中心，目前重點梳理的事項主要是行政許可事項、公共服務(wù)事項進駐中心。三集中三到位要求，部門行政審批職能向一個科室集中；承擔(dān)審批職能的科室向政務(wù)服務(wù)中心集中；行政審批事項向電子政務(wù)平臺集中。行政審批事項進駐政務(wù)服務(wù)大廳到位；行政審批授權(quán)承擔(dān)審批的科室到位；電子監(jiān)察到位。然而，實際運作中仍存在以下問題：

　?。?）行政權(quán)力明放暗不放。雖然形式上編辦梳理的權(quán)力事項進駐大廳，具體業(yè)務(wù)仍需回單位辦理。政務(wù)服務(wù)中心與擺攤式大廳相比較，似乎只是進駐事項比以前更多而已，依舊是大規(guī)模的"收發(fā)室"及"打印室"，距離"一窗"初衷有很大差距。集中和到位，看似簡單，卻是實施"一窗式"政務(wù)改革的核心和關(guān)鍵，沒有集中和到位，就無法有效完整全面順利的推進改革。

　?。?）"一窗受理"受理業(yè)務(wù)難以一刀切。行政許可事項按照受理類型分為即辦件、承諾件、上報件及聯(lián)辦件，承諾件實行"一窗受理"毋庸置疑，按照"一窗受理"受審分離的初衷，分不出受理和審批界限的即辦件如何實現(xiàn)一窗受理，如工商局的名稱預(yù)先核準(zhǔn)許可事項，縣級名稱預(yù)約可即時辦理，市級及省級名稱預(yù)約則有辦理事項，此類事項應(yīng)如何界定？哪些業(yè)務(wù)適于一窗受理，應(yīng)有明確界定。

　　（3）"一窗受理"深化難度較大。

　　鏈條式審批及并聯(lián)審批業(yè)務(wù)一窗受理難度較大，部門協(xié)同合作阻力較大，誰都不肯讓出本部門的權(quán)力和利益，使得跨部門變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批的難度較大，相對集中行政審批的難度更大。不同部門間職能重疊、責(zé)任不清，交叉審批和重復(fù)審批現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　聯(lián)審聯(lián)辦事項收件清單和樣本就是標(biāo)準(zhǔn)化手冊，這個手冊可以紙質(zhì)、可以電子、可以成為信息化系統(tǒng)應(yīng)用，總之，它必須能指導(dǎo)收件工作。現(xiàn)實的情況是，這個手冊不完整、不全面、不徹底，部門與中心的責(zé)任界限不清，如此，中心做窗后，勢必坐針氈。

　　（4）中介組織有待規(guī)范。

　　聯(lián)審聯(lián)辦事項涉及中介機構(gòu)較多，中介選定及評審評審時間過長、收費高等"體外梗阻"問題普遍存在，并影響行政審批事項整體開展進度。

　　根據(jù)事項全流程辦理需要，厘清集中受理窗口與關(guān)聯(lián)審批服務(wù)職能部門的職權(quán)關(guān)系，打破部門條塊分割和機構(gòu)設(shè)置上的協(xié)同障礙，同時將一些評審機構(gòu)、具有資格資質(zhì)授予或法律授權(quán)的社會組織、占據(jù)壟斷地位的公共事業(yè)單位的公共服務(wù)事項、由各類社會組織創(chuàng)設(shè)的政府認(rèn)可的管理事項等，一并納入到以服務(wù)對象為核心的辦理流程中來，由政務(wù)服務(wù)中心對業(yè)務(wù)開展全程管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保全流程審批與服務(wù)鏈條的完整性，實現(xiàn)基于一體化辦理過程的全要素協(xié)同。

　　5、信息技術(shù)壁壘

　　一窗受理材料后臺流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是信息共享，受理材料互認(rèn)，然而目前的政務(wù)服務(wù)平臺具有這種功能的很少，以山東為例，目前僅能實現(xiàn)單部門單筆業(yè)務(wù)平臺受理辦理，聯(lián)辦件尚不能具備技術(shù)條件，全程網(wǎng)辦還未推廣，電子材料認(rèn)證還缺少必要的技術(shù)條件，聯(lián)辦類業(yè)務(wù)"一窗受理"綜合受理模塊尚未開發(fā)。信息孤島依據(jù)存在，政務(wù)服務(wù)平臺與專網(wǎng)之間無法進行數(shù)據(jù)交換，這些技術(shù)壁壘都制約了一窗信息化。

　　6、監(jiān)管乏力

　　現(xiàn)行體制下，政務(wù)服務(wù)中心的權(quán)威性主要取決與政府主要領(lǐng)導(dǎo)重視重讀，隨著領(lǐng)導(dǎo)崗位調(diào)整，政務(wù)服務(wù)推進力度"時大時小"，推進速度"時快時慢"。流程監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，各種監(jiān)督主體之間關(guān)系尚未理順，彼此間缺乏聯(lián)系溝通，無法形成工作合力。